英国财政部支招中国PPP建设八项建议

发布日期：2015-05-07来源：一财网编辑：宋珍珍

[摘要]

　　在中英经济财金对话中，中英两国在中国政府与社会资本合作(PPP)发展方面有紧密合作。

　　英国财政部下专门负责PPP机构——基础设施局在过去两年中同中国发改委、财政部和中国地方政府的各代表团进行沟通，并为中方撰写了《如何为中国PPP发展创造有利环境——从国际视角分析》报告。来华同中国财政部等部委就上述报告进行沟通的英国财政部基础设施局项目管控和国际部门负责人巴陵格(James Ballingall)在接受《第一财经日报》专访时表示，此次英方为中方PPP发展的框架做出“八项计划”建议，并就改革的时机和总体考量做出建议。

　　在其中，巴陵格认为，中国PPP初步目标是实施必要改革吸引国内私人融资;进一步的改革则考虑将海外投资者吸引到中国。

　　上述报告并就设立中央PPP机构做出建议。巴陵格表示，“我想职责将在发改委和财政部之间(these will be responsibilities I think between both the ministry of treasury and NDRC)，这大概是现在正在发展的一个领域。”

　　实施必要改革吸引国内民间融资

　　为在中国发展PPP，英国财政部基础设施局在报告中提出“八项计划”建议，首先，应协商和制定PPP法规，同时完善PPP政策，PPP指引以及PPP合同标准化模板。其次，发展投资和宣传规划，其中包括：试点项目，项目流水线，以及最终形成可以反应PPP政策驱动、行业重点及优选交付模式等的全国性规划。第三，为PPP发展行政管理方法，为项目筹备发展项目评估论证方法，审批和评价手段(包括物有所值评估)，将其置于一个整体治理框架下。第四，开发一个整体治理框架，评估，审批，监督，审计以及保障PPP项目的成功交付。第五，成立中央PPP机构，作为PPP专业知识的聚焦点，推动PPP项目发展;在关键政府部门内设专门PPP机构，协助PPP推广等。第六，通过方式发展公共部门PPP知识以及政策设计专长。第七，发展基础设施出资、融资选项和风险消减工具，旨在助力私人融资进入基础设施;第八，创造PPP 管理与监督工具，旨在：在中央层面收集信息，开发PPP控制细项并在地方层面为PPP使用提供监督和安全保障，这都有助于增加透明度。

　　巴陵格认为，这八个政策支柱的建设并无先后顺序，如全面建成，则私人领域参与PPP融资的速度会逐渐加快。

　　与此同时，上述报告认为，中国目前已经开展了数千个PPP项目，但其中大多数都是公共部门和国有企业双方签订。其中一个原因在于中国多数PPP的资金来自于国家或者国有银行。营部门贷款人要求的利率可能无法与国家贷款人提供的利率相抗衡。

　　巴陵格表示，公共部门和国有企业之间签订的合同的潜在风险转移方式不同于公共部门和私营机构之间签订的合同，而且国际上一般不将公共部门和国有企业之间签订的合同视为一个纯粹的PPP，而是一个过渡的行为。

　　“PPP在加速融资领域私有化方面有重要角色，不过中国现在还在这一旅程的早期行程中，我相信中国政府会发现方式来鼓励中国私有企业进入PPP领域。”巴陵格表示，PPP项目融资方式或许需要经历多个中间发展阶段。由最初的国有银行融资，发展为中国私营部门融资，最终吸收外国私营部门融资。考虑到PPP合同形式和程序必须经历的改变，从国有银行融资直接转为外国私营部门的跨度过大。

　　“我们建议初步目标是实施必要改革吸引国内民间融资，在下一阶段专注于吸引国际融资。这是大部分国家引入PPP时采用的发展过程。”他表示。

　　不过，在如何监督国际资本问题方面，巴陵格对《第一财经日报》记者表示，中英国情和经济模式不同：在英国，基本上对于外资没有太多限制。中国发展PPP国际融资可能会花点时间，而且最终是否做出，会是一个政治决定，恐怕不是英方能够建议的范围。

　　成立中央PPP机构

　　英国财政部基础设施局在上述报告中指出，“我们了解到中国目前正在成立中央PPP机构。”

　　该报告建议此PPP机构应：“在政府中拥有具影响力的位置并具有清晰强健的管理结构，并获得充足的职权与职责，能够有效监管PPP项目，同时能够招聘并留用拥有PPP领域商业经验的专家，立足长期设立，为PPP项目提供持久的知识储备和长期机构记忆，并是整体制度性管理的组成部分，涉及项目的采购、审批、审查以及审计。”

　　“在英国，我们隶属于财政部。在中国，在此方面有两个主管部门，财政部和发改委。中国的PPP具体管理方式将同英国有些许不同，”巴陵格表示，“我想职责将在发改委和财政部之间存在，这大概是现在正在发展的一个领域。”

　　与此同时，在风险控制方面，巴陵格表示，建议在项目的建筑、维护以及交付方面，令私人领域富有全面责任，而政府的决策则是在长期内控制法律/制度变更类风险，同时英国财政部基础设施局负责监测项目表现，而独立的全国审计办公室则负责检测PPP项目的融资影响，其中重要的一点是，英国全国审计办公室仅向英国议会汇报。

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