PPP模式在养老服务领域的应用——以章贡社区（村）居家养老项目为例

发布日期：2018-07-13来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 一、背景及意义

　　 （一）养老产业发展的背景

　　 严峻形势。预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右；高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右；用于老年人的社会保障支出将持续增长；农村实际居住人口老龄化程度可能进一步加深。

　　 明显短板。涉老法规政策系统性、协调性、针对性、可操作性有待增强；城乡、区域老龄事业发展和养老体系建设不均衡问题突出；养老服务有效供给不足，质量效益不高，人才队伍短缺；老年用品市场供需矛盾比较突出；老龄工作体制机制不健全，社会参与不充分，基层基础比较薄弱。

　　 有利条件。党中央、国务院高度重视老龄事业发展和养老体系建设，“十三五”规划纲要对积极应对人口老龄化提出明确要求。经济社会平稳健康发展，供给侧结构性改革加快推进，公共服务和民生保障能力不断增强，劳动年龄人口较为充足，社会参与老龄事业发展积极性不断提高。

　　 （二）发展养老产业的现实意义

　　 1．解决养老资源供给不足的现状 公办养老机构床位供给数量极为有限，而民办养老服务机构入住率不高；养老机构的服务设施相对较少、档次较低、功能单一，并且养老服务队伍人才短缺，专业化水平较低；老年人群体深层次的养老需求未能有效挖掘。现有的养老模式不能实现供应需求之间相互匹配，与社会和谐发展不相适应。

　　 2．补齐服务业短板的现实需要 养老服务业是服务业中最为紧缺也是最具潜力的新兴产业之一，具有投资成本低、资源消耗小、污染排放少、服务范围广等特点。加快发展养老服务业，不仅有利于提升老年人的生活质量，也可以释放巨大的内需潜力，形成稳定经济增长的有力支撑，同时还带动医疗、康复、养生、文娱、旅游等相关产业发展，从而形成服务业升级版的新结合点和发力点。

　　 3．缓解城镇就业压力的客观要求 在服务业中，养老服务业吸纳就业的能力尤为突出，且具有巨大的开发潜力。据推算，到2020年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模就将超过5000亿元，将新增社会就业岗位超过710万个，未来20年养老服务业的发展可催生千万个新的就业岗位，这将为缓解日益严峻的城镇就业压力开辟出一条新的有效途径。

　　 4．探索创新功能复合型养老服务新模式 家庭核心化的趋势必然导致传统家庭养老功能的削弱，故亟需社会、社区能承接部分原由子女提供的照顾老人的重任。社区居家养老模式当前以及今后很长一段时间内将成为我国老年人口的主流养老模式。社区为老年人服务的项目包括精神文化型、收养照料型和日常生活型等很多方面，具体包括老年活动中心、托老所、日间照料、医疗保健、老年咨询服务等。使居家养老与机构养老、家庭养老形成呼应互补，形成有序合理的养老供需平衡。

　　 二、养老PPP项目的相关政策及发展现状

　　 （一）养老PPP项目的相关政策

　　 1．国家、部委关于养老服务业的相关政策 2013年9月6日，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），提出加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务。

　　 2014年11月14日，商务部《关于推动养老服务产业发展的指导意见》（商服贸函[2014]899号），提出通过推动养老服务产业发展，建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务产业化发展模式。探索多元化发展的居家养老服务体系，培育一批带动力强的龙头企业、富有创新活力的中小企业，为养老服务产业中长期发展奠定基础和积累经验。

　　 2015年2月3日，民政部、发展改革委等《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号），鼓励民间资本参与居家和社区养老服务，鼓励民间资本参与机构养老服务，支持民间资本参与养老产业发展，推进医养融合发展，完善投融资政策，落实税费优惠政策，促进民间资本规范有序参与，保障用地需求。

　　 2015年11月18日，国务院办公厅转发卫生计生委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发〔2015〕84号），提出建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，支持养老机构开展医疗服务，推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭，鼓励社会力量兴办医养结合机构，鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展。

　　 2016年3月21日，中国人民银行、民政部、银监会、证监会、保监会《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》（银发〔2016〕65号）支持有条件的金融机构优化整合资源，提高养老领域金融服务水平。支持各类金融组织开展养老领域金融业务鼓励金融机构创新与融资担保机构合作模式，以政府性融资担保机构为主，引导各类融资担保机构加大对养老服务业的支持力度。

　　 2017年8月14日，财政部、民政部和人力资源社会保障部联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号），鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进养老服务业供给侧结构性改革，加快养老服务业培育与发展，列明了一系列措施规范以及支持养老业PPP模式的发展。

　　 同时出台了《国土资源部办公厅关于印发<养老服务设施用地指导意见>的通知》（国土资厅发〔2014〕11号）、《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》（发改办社会〔2015〕992号、《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等一系列文件。

　　 2017年10月18日，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上作报告。提出了积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。

　　 2018年2月1日，国务院新闻办举行的发布会上，民政部部长黄树贤指出，将继续深化养老机构的“放管服”改革，全面放开养老服务市场，支持、放开，鼓励PPP项目的发展，以适应老龄化社会的需要。

　　 2018年03月05日，国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第一次会议上作《2018年政府工作报告》，报告指出，积极应对人口老龄化，发展居家、社区和互助式养老，推进医养结合，提高养老院服务质量。

　　 2．湖北省关于养老服务业的相关政策 2014年6月29日，湖北省人民政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》（鄂政发〔2014〕30号），立足湖北省情，充分发挥政府的主导作用和社会力量的主体作用以及家庭的基础性作用，加快建立健全养老服务体系，大力发展养老服务业，不断满足日益增长的多样化、多层次的养老服务需求，积极应对人口老龄化，努力保障和改善民生，推动经济转型升级，加快建设“幸福湖北”。

　　 2016年12月16日，湖北省人民政府办公厅印发《湖北省民政事业发展“十三五”规划》。规划提出，到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系，每千名老人拥有养老床位数35张，生活不能自理特困人员集中供养率达到50%。

　　 2017年4月19日，关于印发《湖北省养老机构服务质量提升专项行动方案》的通知（鄂民政发[2017]15号），到2020年底，基本建立统一的养老服务质量标准和评价体系，养老服务质量治理和促进体系更加完善，养老机构服务质量总体水平显著提升，所有养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，形成一批品牌形象突出、服务功能完备、质量水平一流的连锁化养老机构。

　　 2017年6月9日，湖北省人民政府办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》（鄂政办发〔2017〕44号），到2020年，全省养老服务市场全面放开，优化养老机构审批手续，放宽外资准入，实现居家社区养老服务全覆盖，培育发展养老服务产业，发展适老金融服务。

　　 （二）养老PPP项目发展现状

　　 我国第一个养老PPP项目诞生于2012年，2015-2016年养老PPP项目开始大量出现，现有养老PPP项目中国家级示范项目有36个。

　　 截至2018年7月2日，全国218个养老PPP项目中，管理库项目107个，项目投资额为842.65亿元（占58.03%）；储备库项目111个，项目投资额为609.53亿元（占41.97%）。

　　 鉴于财政部政府和社会资本合作中心储备库项目数据公示不全，且项目存在一定的不确定性，本文对管理库中107个项目进行分析。运作方式为BOT方式的有54个、占50.47%，BOO方式36个，占33.64%，两种方式占比合计超过80%。但无论是BOT还是BOO，这两种模式对于社会资本前期的资金投入要求都很高。使用者付费49个（占45.79%）、可行性缺口补助56个（占52.34%）、政府付费项目2个（占1.87%）。

　　 我国单个养老PPP项目的投资金额主要集中在10亿元以下，其中2亿元以下的项目33个，2亿~10亿之间的项目50个，大于10亿的项目24个。其中50亿以上的项目有3个，投资额最大为130.78亿元。

　　 养老PPP项目的拟合作年限大多确定在10年-35年，10-14年项目8个，15-19年项目15个，20-24年项目27个，25-29年项目14个，30年项目42个，35年项目1个。相比于其他基础设施类PPP项目的合作年限整体偏长。

　　 三、经典案例介绍

　　 本文以养老PPP项目“江西省赣州市章贡区社区（村）居家养老服务中心PPP项目”（财政部国家级第二批示范项目和国家发改委PPP六大典型示范案例之一）为例。概述如下：

　　 （一）项目基本概况

　　 本项目包括72个社区（村）居家养老服务中心，总建设规模50518.1平方米，主要建设内容包括生活服务用房、保健康复用房、娱乐用房、护理人员培训中心、智慧养老呼叫平台及其他用房等，为章贡区60周岁以上老人提供社区居家养老服务。合作范围涵盖了新建、改建和委托运营。

　　 项目产出包括72个社区（村）居家养老服务中心网点为章贡区下辖4个街道、5个乡镇、75个社区、57个行政村60周岁以上老年人提供托老所、社区日间照料、老年康复文体活动等社区养老服务和助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等社区居家养老服务。

　　 （二）PPP方案提要

　　 1．运作方式 江西省赣州市章贡区人民政府（以下简称“区政府”）授权江西省赣州市章贡区老龄工作委员会办公室（以下简称“区老龄办”）为项目实施机构。运作模式以BOT为主，搭配ROT和委托运营。本项目设计合作期为15年（含建设期不超过三年），合作期自本项目《PPP项目合同》正式生效起开始计算。

　　 2．项目公司组建 赣州市场建设综合开发有限公司（以下简称“市场开发公司”）作为政府方出资代表，与社会资本共同组建项目公司。项目公司注册资本不低于总投资的20%。

　　 3．项目范围内的土地使用权 区政府保证72个养老服务中心场地可以供项目公司正常使用，有关土地或房产使用的有关手续或纠纷由政府解决。另外，区政府将协调负责施工临时用水、施工临时用电的接入工作。

　　 项目公司拥有以零租金的方式使用土地的权利。项目公司从政府方租赁使用该等土地，政府方应确保项目公司有权以零租金的方式使用该宗土地。

　　 4．项目融资 项目公司可以为本项目融资之目的，将其在PPP项目合同项下的各项权益（如政府固定补助、政府民生补贴、其他运营补助的预期收益权等）及项目公司拥有的资产（包括动产、不动产和无形资产）之上设置抵押、质押或以其它方式设置担保权益。

　　 5．项目移交 项目移交时，由区老龄办牵头按照“恢复相同经济地位”的原则，厘清项目公司资产产权结构，拟定项目移交补偿方案，报章贡区人民政府审批同意后实施移交，移交给区老龄办。

　　 6．项目回报机制 本项目回报机制为“可行性缺口补助”。政府需支付的费用包括3个方面：

　　 （1）政府固定补助

　　 在合作期限内，项目公司根据《赣州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》对每年正式投入运营的养老服务中心按照政府批准的固定补助标准向区老龄办申请政府固定补助，用于补贴养老服务中心日常运行管理。

　　 （2）政府民生补贴

　　 在合作期限内，区老龄办根据《赣州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》对项目覆盖范围内的居家重点老年人对象，即“三无”、“低保”、“困难失能老年人”等60周岁以上的重点对象，按照政府民生补贴标准发放一定数额的指定消费范围的居家养老服务券，向项目公司购买特定养老服务项目，并承诺项目公司每年按照当年老年人实际消费并支付的养老券总额向区老龄办申请等额兑现。

　　 （3）其他运营补助

　　 在合作期限内，除去政府固定补助、政府民生补贴以外，为保证社会资本获取合理收益而需要区政府弥补的缺口部分。该补助按照PPP项目合同约定的补助标准、时间和方式兑现。

　　 四、养老项目实操中的重难点

　　 （一）基础数据调查工作量大

　　 养老项目包内子项目地域分布上较分散，要收集的基础资料和数据量大面广。需要查询国家、省市的政策及行业发展规划；各同类项目经营现状资料，项目所在地周边的人口结构、健康、收入情况及养老产业发展现状情况；项目现状策划方案及投产项目运营现状情况。需要投入较多人力物力进行多渠道信息调查。

　　 （二）市场预测及建设运营规模的确定

　　 养老项目需要通过充分的市场调查，为项目的规划建设及运营管理提供数据支撑，建立科学可信的建设规模预测及确定的框架模型。鉴于当前医养结合项目成功案例不多，可借鉴数据较少。一方面需要尽量掌握更多同类产业发展现状资料，参照同规模城市的市场情况预测；另一方面借鉴国内外发达地区相对成熟的测算经验，需要项目组统筹研究提出备选的规模预测方法和模型。

　　 （三）项目盈利方案策划

　　 现阶段我国养老机构的盈利情况普遍不好，存在收益通道不足，收益来源分散、整体效果不理想，收益测算缺乏基础数据支撑等较多问题。在养老项目收益策划时，往往对收益来源的初步思考较多，但缺乏系统整合，需要站在整个项目包的角度统筹收益测算的大逻辑，将各层次各业务类型的收益分类分项整理清楚，并针对性做出可信的收益测算，形成标准化的可研财务测算与评价模型。这不但需要咨询机构有较强的专业能力和系统思维，也需要一定的同类项目策划经验。

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