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警惕伪PPP项目兴风作浪

发布日期:2017-06-20来源:网络来源编辑:宋珍珍

[摘要]

  在地方财政收入压力和债务风险加大的背景下,PPP(政府与社会资本合作)在解决政府投资项目的资金短缺问题和提升投资运营效率方面的作用日益突出,已经成为地方政府推动经济增长的重要抓手。

  不过,从工作开展情况看,全国PPP项目落地率仍有待提升,落地速度有待加快;一些项目规范性不强、创新性较弱等问题日益凸显,一些“伪PPP”项目也逐渐浮出水面。

  专家表示,当前我国PPP模式仍处于探索之中,既要加快改革步伐,调动各方参与积极性;也要进一步强化监管,避免“伪PPP”搅局,使PPP在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面发挥更大作用。

  PPP项目落地率待提升

  不久前,财政部PPP中心发布了PPP综合信息平台项目库季报。报告显示,截至今年3月末,按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目,即全国入库项目共计12287个,累计投资额14.6万亿元。其中,已签约落地项目1729个,投资额2.9万亿元,落地率为34.5%;库内国家示范项目共计700个,累计投资额1.7万亿元。

  “总的来看,PPP项目落地率仍有进一步提升空间。”交通银行金融研究中心高级研究员刘学智说,我国PPP项目签约落地进展相对缓慢,部分项目无人问津,根本原因之一在于PPP项目作为一种新模式,仍处于摸索过程中,亟需找到项目参与各方的利益契合点。

  刘学智进一步分析说,过去我国大量基础设施和公共服务项目建设大多通过地方政策融资平台投资,也有部分项目以项目公司为主体投资建设。现在推行的PPP模式则是以公私合营的混合所有制公司为主体。在PPP模式框架下,无论是项目合作关系、收益盈利模式,还是政府部门、私人部门各自扮演的角色,都需要在实践中逐步探索。

  国家治理协同创新中心研究员杨枝煌认为,PPP模式尚未建立起高效的市场化委托代理机制,招投标机制仍然有进一步完善的空间;从资金角度看,政府受限于融资平台整改和债务压力,配套资金未能及时到位,加上民营企业融资难、融资贵问题未能得到有效解决;从金融创新看,PPP项目在推进过程中仍然缺乏更加有效的投资组合创新产品,影响了投资效率。此外,一些地方的政府部门在PPP项目推进中服务意识不强,甚至存在不作为的现象。这些因素都影响了PPP项目的落地实施。

  中国人民大学重阳金融研究院客座研究员董希淼表示,当前我国PPP项目主要的问题还在于顶层设计,目前国家发展改革委和财政部各有一套PPP项目管理办法,口径上并未完全统一。最重要的是,对社会资本利益法律保护的相关立法仍然有待进一步完善,社会资本积极性亟待激发。

  有关专家指出,从签约情况看,PPP项目正处于逐渐发展完善的进程中,项目签约率由一年以前不足20%,提升到现在接近35%,是一个明显的进步。

  伪PPP现象须治理

  目前,许多地方有着巨大的投资需求和冲动,但也有很现实的债务压力,从这个角度看,PPP应该成为地方政府解决投资项目资金短缺问题的重要途径。不过,也有个别地方过度依赖PPP模式,对定价机制、约束性条款等都没有谈妥的情况下,存在“先项目后立法”现象。

  财政部PPP中心主任焦小平指出,在PPP改革推进中,部分地方简单地把PPP作为政府一种新的融资手段,政府兜底变相举债,背离PPP改革初衷,扰乱了经济秩序,增加了财政金融风险,危害很大,必须要坚决制止。

  “一些地方借着这几年的PPP项目政策大搞投资活动,甚至将一些纯商业化项目硬套PPP模式,表现出片面追求投资和GDP增长的传统思想没有转变。”刘学智说,这种做法不仅不符合政府和社会资本合作的根本初衷,而且导致大量公共服务项目难以落实,影响PPP模式的推广,甚至出现寻租和违规行为。在地方融资平台清理之后,也有一些地方把PPP模式作为新的融资途径,通过开展PPP项目实施变相融资,存在风险。

  董希淼也认为,随着地方政府融资平台的债务被全部或部分纳入地方政府债务中,财政部对地方政府的预算约束也越来越“硬”,不少地方政府将PPP模式作为替代地方融资平台的重要渠道。这可能会造成一些“假”的社会资本参与PPP项目中,既无法获得公私合营产生的聚合效应,又在事实上推高了地方政府债务杠杆,“软”化了地方预算约束。

  更值得注意的是,目前“伪PPP”现象十分突出。例如,表面看是PPP,其实只是国有企业变相借道进入PPP项目;又比如,一些PPP项目中的运营和经营风险全部由政府承担,社会资本并不承担风险。

  刘学智认为,“伪PPP”模式简单地认为PPP是政府新的融资途径,便把风险几乎完全留给政府,政府承担兜底责任,项目各方缺乏合理的风险共担机制。同时,有的企业介入PPP项目的目的是为了分一杯羹,或者目标并不在项目本身,而是拉拢与政府的关系,借机揽接其他项目,根本没有树立起政府与社会资本平等的关系。再次,很多PPP项目是中长期项目,特别是没有固定收入来源的公共设施、公益项目,缺乏中长期合作机制,对着眼于短期的企业来说根本“无利可图”,导致大量项目推进缓慢。

  恒丰银行研究院宏观经济研究中心负责人蔡浩表示,“伪PPP”将会掩盖地方政府的真实债务水平,使地方财政预算约束无法真正硬起来。因此,要防范“伪PPP”现象,关键要加强顶层设计,由中央建立统一的PPP项目监督机制,明确社会资本范畴。

  杨枝煌表示,“伪PPP”容易造成PPP项目泛滥低效,形成半拉子工程、豆腐渣工程和烂尾楼,最终拖累经济社会发展。防范“伪PPP”,关键要做好监督评估,既监督PPP项目的招标,让好项目有好操盘手,也要监督好PPP项目的实施建设,做好事后评估工作。

  让PPP模式更好发挥作用

  经过3年多来的探索,我国PPP“五位一体”的制度体系已经初步建立;统一的PPP大市场格局初步形成;改革综合牵引作用显现。PPP改革在全面深化改革中发挥了先行先试的作用,促进了行政体制改革、财政体制改革和投融资体制改革。我国也已经成为世界最大的区域PPP市场。

  “PPP模式应用范围广泛,突破了民间资本参与基础设施项目的多种限制,未来发展前景很好。不过,由于目前仍处于推广探索阶段,还有大量工作需要完成。”刘学智说。

  刘学智建议,一是要加强统一各方思想认识,正确实施PPP项目,避免“伪PPP”现象。二是要完善制度体系建设,在基础性的PPP制度框架上,通过探索实践不断修缮相关法律法规,完善税收、土地、价格、融资等相关配套制度和政策。三是探索建立利益共享、风险共担机制,根据项目特点制定政府与企业合理的权责分担机制,实现投资风险和盈利分配的平衡。四是针对大量短期缺乏盈利收入的公共设施、公益项目,通过仔细测算和分析,可以设定政府回购年限和价格,提升社会资本积极性。五是加强专业化机构和人才队伍建设,PPP作为新的项目模式,需要复杂的法律、财务、金融等方面专业知识,需要专业化机构和人才队伍提供技术指导和政策支持等专业化服务。

  董希淼指出,要想让PPP模式的本来意义真正在我国发挥作用,必须完善顶层设计,建立统一的法律法规和监督机制并严格执行,树立地方政府的PPP项目合法合规意识。同时,相关部委应将PPP项目纳入审计范围,严格奖惩措施,避免地方政府将PPP项目作为地方融资平台的替代,加剧地方债务风险。

  杨枝煌建议,开展PPP关键要找准领域,在基础设施、新兴产业、军民融合等资本密集型领域做好规划。同时,要加快完善制度体系,加快立法,明确规则,继续加大“放管服”力度,优化市场环境。

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