产业新城PPP模式呼之欲出,但是问题也来了

发布日期：2015-04-09来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司董事长  李伟

转变以房地产为主导的城镇化模式，把城市发展调整到正常的轨道上来，是新型城镇化应有之义。在这一系列的政策背景下，产业导入和城镇化同步发展的产业新城PPP模式呼之欲出。

　　新型城镇化过程中适宜产业的导入是重要的，这种重要性怎么说都不过分，尤其对很多边远的城镇来说。最近出现了这样一些新的产业新城PPP项目，这些项目虽然不在财政部和国家发改委的试点范围之内，项目所在区域也不是国家新型城镇化试点，但是投资人和政府根据政企合作(PPP)的精神，本着市场在资源配置中起决定性作用和政府更好地发挥作用的原则，探索了产业新城发展的PPP模式，这些探索是值得关注和期待的。

　　这些新的PPP项目有五个特点：一是基础设施条件差，由于这样的项目一般距主城区相对比较远，缺乏城市基础设施和公共服务设施配套，对外联络的基础设施也不完备;二是产业空白，需要引进战略性产业项目拉动区域的发展;三是金融、人才和原材料等要素市场欠缺;四是消费市场在外，不具备消费这些产品或服务的市场条件;五是投入产出平衡机制复杂，企业投入的回收具体体现在三个方面，投资回收部分依赖于土地出让收入，部分依赖于税收增量收入，部分依赖于房地产开发产生的物业销售收入和物业租赁收入，总体上依赖于城镇长期持续的发展，尤其依赖产业的充分发育，产业税收是区域发展重要的支撑。

　　这类新型PPP项目无论对企业还是对政府来说，都不是什么新生事物，但双方都担心政策的可行性。目前，“市场是法无禁止即可为，政府是法无授权不可为”的观点在官员中很有市场，这样的观点对项目影响甚大。有些官员从积极的角度解读，认为政府在宪法授权的范围内行事，依法依规推动企业在区域发展中主动作为，解决老百姓就业和民生问题，解决区域长期可持续发展问题，让市场决定配置资源的方向，这是正确的选择;也有从消极层面解读的，认为既然是政企合作PPP类项目，国家发改委和财政部试点中不含有这类项目，就应该等待政策的明晰，不应该主动探索和创新。

　　这种消极想法显然是有问题的。现在的状况是，面对着需求，企业有强大的动力，愿意创新解决问题，但地方政府以不在目录为名，以小政策不支持等说法推脱，企业干着急没办法。

　　我们接触了一些城镇，正在与城市运营商合作，通过PPP模式与政府一起完成新城镇的建设。这些城镇多半是处于偏僻的地区，按照政府目前的财力和实施能力，如果没有开发商或产业新城类投资人看中，这样的区域估计十年八年内都没有发展的机会。

　　当地政府和百姓都希望引进社会投资人，老百姓也不愿意错过目前中国发展的战略机遇期。即使百姓、政府和投资人有高度的共识，但在涉及到投资人的投资回报问题时，仍有五花八门的观点严重制约发展，尤其这类项目多会涉及到新增财政收入使用问题，也就是新增财政收入中要有一定比例用于支持基础设施和公共服务设施的投资，还有一部分要支持为了拉动产业发展所必须进行的政府扶持性支出，美好的愿望在诸多的问题面前显得很无能为力。

　　我们认为，以PPP模式投资运营产业新城，首先明确投资人的角色定位很重要。在政企双方定位没有形成共识之前，投资人的定位没有明确，投资人和政府一直在纠缠于很多没必要的细节之中，因此项目谈判失败者有之，双方恋爱一年半载没有进展的更多，导致整个社会交易成本居高不下。

　　我们从公共管理和区域发展的角度，定义了投资人的四种角色：一是基础设施和公共服务设施的投资者，二是产业配套环境(一般常说的营商环境)的提供者，三是城市招商服务的提供者，四是城市基础设施和其他公共服务的运营者。

　　其次，界定出产业基础设施概念很重要。在产业新城PPP模式下，产业配套环境或营商环境提供者角色将越来越重要了，产业配套环境提供者的盈利性是一个值得讨论的问题，这有利于地方政府统一认识。

　　从政府承担投资责任的角度，以政府作为投资责任主体来为产业基础设施分类，可分为四大类：一是政府全额投资类，这类产业基础设施基本上是没有现金流，政府应该承担全部责任;二是政府投资补贴类，政府应该对这类项目承担一部分责任，在适当的补助下通过市场化的方式可以解决投资问题;三是运营补贴类，这类补贴可能在整个运营周期中都需要，也可能在市场发育不完全时需要;四是政府融资支持类，包括贷款贴息，给予政策性融资支持等。

　　对于以上四类产业基础设施类项目的建设，本质上是政府承担这些责任的，但是随着政府直接投资的限制，这些工作政府难于直接完成，政企合作PPP 方式建设产业园区或产业新城逐渐浮出水面。但是由于过去缺乏对这类问题的一般性研究，整个社会缺乏认知，因此在制定合同或执行合同过程中，总是遇到双方探讨问题不在一个层面的问题，如同鸡对鸭讲，导致投资人和政府合作成本高启，使得投资人对政府信用产生了极大的怀疑。

　　再次，新常态下新共识也很重要。即使投资人的盈利模式问题得到了解决，投资人的风险还是很大的，投资人仍然需要与政府达成一些新的共识，这些共识要形成可执行的法律协议和政府的政策。

　　一是双方在城市发展方向和产业发展方向上一定要有共识，过去经常是换一个市委书记，城市和产业就要改变一个发展方向，因此这种共识不是一两年的共识，是十年以上的共识，也就是至少两届政府领导都支持的事情企业才敢进来和愿意进来投资。

　　二是城市管理上要在多方面有新突破，这些突破不是让政府违规，而是要政府把企业作为真正的合作者，详细区隔什么是行政行为，什么是专业能力，在专业能力方面充分尊重专业公司意见。比如政府在规划管理方面与投资人要有新共识，虽然规划的审批是政府的权限，但是如何才能把一个区域发展起来，什么样的规划更能吸引产业投资人和人才，这确实是需要多听听投资人的专业意见，给投资人更多话语权，而且要进入合同和政府的文件，确保共识变成行动。

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