巨大商机暗含小陷阱 PPP模式也会“水土不服”

发布日期：2015-03-31来源：上海证券报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　多重信号显示，PPP全面替代地方政府融资平台正成为政府主导的公共项目进行政府融资的法定模式。只是我国的PPP模式与国际公认的模式在定义上就有不同，蕴含了很大的矛盾。从国际经验看，PPP模式有一定的适用范围，而建立和完善相关法律制度的要求极为迫切。

地方融资平台是我国地方政府过去几年最主要的融资手段，但自2012年下半年开始，地方融资平台融资受到日益严格的限制。2014年中下旬相继出台的新 预算法及地方政府债务管理意见则终止了地方融资平台的政府融资功能，PPP模式随之成为政府筹集建设资金的最主要手段。

随着《国 务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的出 台，PPP全面替代地方政府融资平台成了政府主导的公共项目进行政府融资的法定模式。有多重信号显示，它未来甚至会被运用到完全没有收益的非经营性公共项 目建设中代替一般政府债券的发行或作为一般政府债券发行所筹资金的使用主体。

PPP(Public-Private- Partnership)也称3P模式，即起源于西方国家的一种公共基础设施项目公私作模式。从定义看，特指公共部门与私营部门之间，而不是别的什么部门 之间的合作安排。采用PPP模式的目的，在于借用私人部门的力量帮助政府等公共部门克服建设资金短缺的瓶颈，从而更有效地履行其公共物品和服务提供的职 能，同时发挥民营部门的管理与技术优势,提高公共项目的建设和运营效率。

而按国家发改委的定义，PPP模式指政府为增强公共产品 和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP项目分为经营性、准 经营项目和非经营性三种类型。其中经营性项目由使用者付费;使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本的准经营项目，由政府给予一定的补贴;完全没有收 益的非经营性项目则由政府购买。

PPP模式定义出现如此变化的背景，是我国政府推出PPP的主要目的是解决政府建设资金短缺问 题。但由于公共建设项目的公益性和微利性甚至无利性，使政府当局认为如把政府的合作对象仅限定于“私人资本”或“私人部门”，则恐怕很多“私人资本”或 “私人部门”不肯参与。将PPP模式的“私人部门”改为“社会资本”，实际上意味着政府不仅希望和私人资本或私人部门合作，而且也希望同时能与国有资本及 其他资本合作。这定义的微调，笔者以为蕴含了很大的矛盾，因为国有资本的非完全市场导向决策机制与私人资本或私人部门的市场导向决策机制完全不同，政府与 此两者合作所遵循的行为规范及合作建设运营的机制、质量、效率也大相径庭。

我国借助PPP模式的初衷是解决政府融资难、建设资金 难的问题，但在政策落实过程中暴露出希望尽可能多、甚至所有项目建设资金都从私人企业获取的想法。在后续的关于PPP的相关文件中，甚至逐渐把原本在新预 算法中规定为通过发行收益型地方政府债券的项目也纳入PPP项目中。很多即将启动的PPP项目都是由国有企业作为社会合作方，同时由国有金融机构提供资金 支持。

显然，这都是出于融资的目的，因为国有企业显然在项目的运营管理效率方面不具有优势。这将导致PPP模式的推行缺乏可持续 性，因为并非所有项目都适合采取PPP模式，即便使用PPP模式的项目，也并非说所有资金都应或能从私人企业获取。把PPP看成融资工具，同时内存所有 PPP项目资金或者尽可能多地向私人企业索取的想法必然会起到吓阻私人企业进入PPP项目的效果，从而使PPP推行难以为继。

在推行PPP过程暴露出的另一个问题，是转嫁风险。既转嫁已形成的地方政府存量债务风险，又转嫁未来将要承担的债务风险。

在财政部和国家发改委政策出台后的极短时间内便推出数亿计的PPP项目，据媒体对省级地方政府工作报告的不完全统计，目前已披露的2015年PPP项目 计划投资总额达11209.8亿。显然，在这么短的时间内根本无法对相关项目制订周密的可行性认证和预决算，更何况项目的认证还需要大量目前尚未到位的社 会合作方一同进行。

由于公共产品和服务项目的建设资金需求量巨大，为完成PPP项目的建设、运营和维护，PPP项目公司成立后通 常需要大量融资。融资形式可包括银行贷款、发行债券、发行资产支持证券、信托借款等，发展到一定阶段，甚至可以到新三板挂牌上市或到A股市场IPO。从运 作机制可以看出，PPP模式下蕴藏着巨大的商机。但是，基于融资和风险转嫁动机推出的PPP模式并不是真正意义上的PPP。

为推动货真价实的PPP模式，我们就该尽可能引入私人部门，发挥私人部门对于公共项目参与的积极意义，提高公共产品和服务供给的质量和效率。

此外，并非所有的项目都适合采用PPP模式，没有收益或者收益远远不能覆盖其成本的项目便不适用。从国际经验看，可通过使用者付费并收益大致可覆盖或超越建设和运营成本的项目较适宜PPP模式。

目前我国尚无有关PPP模式的专门法律，对于关系PPP顺利运作的政府、投资方等相关权利主体的权利义务关系、项目的评估和认证、合约的履行和合理变 更、行政审批的程序和效率、政府信用的保证等重大事项都没有相关的法律制度予以明确。因此，建立和完善PPP发展的相关法律制度的要求极为迫切。

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