合理分担风险用好PPP利器

发布日期：2015-02-27来源：中国证券报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　PPP(Public-Private-Partnerships)又称公私合营，是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，提供公共产品或服务的一种方式。在国外，PPP模式已广泛应用于交通、电厂、供水、污水垃圾处理、医疗、体育、国防、监狱和警局等领域。在国内，北京地铁4号线、国家体育场、长春汇津污水处理、天津双塔垃圾焚烧发电等项目也采用了PPP模式。近来，PPP更是被寄予厚望，希望通过PPP引入社会资本参与，减少政府对资源的直接配置，对内减轻财政支出压力，规范城建投融资机制;对外促使东道国政府和企业成为利益共同体，提升我国企业“走出去”的层次，增加业务附加值。

　　其实，PPP不是“万能钥匙”，适用PPP模式的主要是规模大、需求比较稳定、长期合同比较清晰的项目，比如供水、供电、通讯和交通等;另外PPP模式缺乏成本优势。分析PPP的运行机理，我们可以看出，PPP强调公私部门的全过程合作，但PPP项目投资额大、经营期长、合作方众多、各方关系复杂且利益取向不同，涉及的风险因素众多。PPP项目一般包括准备、招投标、合同组织、融资、建造、运营和移交阶段。在其生命周期中，PPP 项目面临的风险主要有建设、技术、运营、可持续性、市场、金融、环境保护、政治、政府接收、政策、法律 、保险、破产、潜在事故和不可抗力等风险。将这些风险归类，可大体分为国家级风险(比如政治、政策、政府接收等风险)、市场级风险(比如金融、市场、可持续等风险)和项目级风险(比如建设、技术、运营等风险).

　　由于风险复杂，识别和度量PPP项目风险比较困难。用好PPP这把利器，首先需遵循大型项目建设的一般规律，将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担，这是保证PPP项目运营成功的基础。

　　第一，要发挥禀赋优势。由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。比如说政治、政策、法律等风险，私营机构承担不了或不愿承担，而政府最有能力承担，就应由政府承担。建设风险产生于项目建设过程中，承包商最有能力控制，就应由承包商承担。经营管理风险应分配给运营企业。

　　第二，风险和收益要匹配。高风险高收益，低风险低收益，要体现公平。唯有公平，才能将各个项目参与者持续地拴在一起，在项目寿命期内保持理性和谨慎的行为，这是构成紧密利益共同体的前提。

　　第三，要量力而行。承担的风险要和参与方的能力相适应，要有上限。如果承担了其无法承担的风险，就会缺乏控制能力。尤其是在PPP项目实施阶段中，如果项目的某些风险比之前估计的高很多，就不能让某一方单独承担那些放大的风险，否则将影响风险承担者的积极性。

　　遵循以上三点要求，我们对PPP项目的风险分担机制形成以下认识：一是国家级风险应尽量由公共部门来承担;市场级风险可由公共部门和私营部门共同承担，但要分配好比例;项目级风险应尽量由私营部门来承担。二是在PPP项目准备阶段，公共部门需尽力降低前期风险，做好尽职调查，识别出各种风险因素并进行评估，将风险分解为哪些是自留的，哪些是需要移交给私营部门的，制定招标文件并公布。建议这项工作尽量由独立的专业机构来承担。三是在招投标和合同组织阶段，公共部门和项目公司通过谈判，确定各自的风险分担比例。四是融资方面，国内项目除自有资金外，建议选择大银行组建的银团贷款等渠道，简化资金结构，增强抗风险能力;国外项目建议内外结合，通过设立SPV，鼓励利用国际债券市场发行人民币债券，吸引国际金融机构、项目东道国金融机构参与，降低融资成本，分散汇率等风险。五是投资人主要承担建设、经营等风险，对于超出投资人控制范围的风险，比如地震等不可抗力风险，宜转移给第三方(比如政府成立专门机构或保险公司)来承担。

　　另外，目前有种认识，即在运用PPP模式时，应尽量将风险从公共部门向私营部门转移，以此减轻政府(尤其是地方政府)的财政压力。这是误解，因为很多研究表明，随着风险从公共部门向私营部门转移，项目效率开始会上升，但当风险转移到一定程度后，项目效率将不再上升，反而会下降。囿于我国没有成熟的PPP理论和系统的法律规范，专业人才缺乏，实践经验不足及其操作程序较复杂，我们还无法确定PPP项目风险分担比例有无固定解、多大为合适，风险分担的合理边界还比较模糊。一些PPP项目的风险分担是基于经验，而不是准确的定量分析。风险分担的偏差有可能导致某个参与方获得暴利，而我们却很难判断风险分担的偏差是技术性的，还是有意识的利益输送。这些都困扰着PPP的发展，亟需总结实践经验，对已有资料分类整理并建立数据库，进行定量分析，逐步建立公平、有效的风险分担机制，夯实PPP模式的基础。

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