推广PPP模式还有三只拦路虎

发布日期：2015-02-05来源：河北青年报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/周翰 林综合

　　“现在很多地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能，并没有了解PPP的内涵，如果这样下去，可能会变成另一种形式的地方融资平台公司。”财政部部长楼继伟在接受媒体采访时如此表述PPP模式对当前中国经济的意义。

　　事实上，地方政府对PPP的热情已经引发一些学者的担忧。那么，真正意义的PPP模式应该是什么?为了避免可能出现的风险我们又该如何完善相关制度建设?

　　2015是PPP元年?

　　专家表示，如果说2014年是我国PPP的探路之年，那么2015年将成为各级政府和社会资本践行公私合作的元年。

　　虽然此前国家层面大力推广PPP模式，但据从事PPP模式推广的业内人士介绍，很多大城市对PPP心存疑虑，直到去年年底大城市才纷纷动起来。

　　而小城市则把PPP看作一种机遇，存在“PPP是一个潮流，我先抓住，不要吃亏，具体实施再说”的心态。“2014年是搞研讨、搞培训、写文章非常热闹的一年，总体处于研究阶段，启动的项目并不多。”大岳咨询有限公司总经理金永祥表示，从2014年下半年的情况看，地方政府的举债“真正要断奶了”。

　　在2014年年底，地方政府在讨论新的一年要怎么做的时候，很多具体的PPP项目才逐步启动，总体讲PPP从务虚走向务实，可以说2015年将成为我国践行PPP模式真正意义上的元年。

　　PPP模式三大“拦路虎”

　　股权之争

　　尽管各省政府对PPP模式寄予厚望，但在真正的实践中，推动PPP模式前行“拦路虎”并不少，股权之争就是其中之一。

　　对于PPP项目合作，很多地方政府部门明确表示，企业可以入股，但绝对不能控股，政府一定要保证51%的控股权。对此，很多社会资本望而却步。业内人士表示，“企业和政府合作本身就处于弱势地位，没有控股权很难发挥社会资本活力，项目就不能形成合理的公司架构，效率低下难以有效运作。”

　　这一问题伴随着PPP模式的推进有所改善。在湖南，国中水务(600187,股吧)旗下湘潭国中水务有限公司与湘潭经济开发区管理委员会签订的特许经营合同中，湘潭国中水务就以76%左右的股权获得了控股权，政府持股则只有24%。政府方面则会派人担任公私合作项目公司的副总，全程参与项目运营。

　　高融资成本

　　此外，高融资成本也是阻碍社会资本参与PPP的“拦路虎”之一。

　　金融机构为了管控风险，在提供贷款时非常谨慎。“银行给我们贷款时也有疑虑。我们项目资本金1.2亿，银行贷款1.8亿，银行除了要求用项目的总资产质押，还要求土地、收费权质押。”国中水务旗下子公司湘潭国中污水处理有限公司总经理柴华介绍，收费权是项目公司向政府收费的权利，也就是说如果还不起贷款，银行可以直接向政府要钱。

　　中国PPP研究院院长贾康表示：“金融机构的贷款是基础设施建设资金供给的最主要来源，但当前我国金融机构市场化竞争不充分，实际金融供给严重短缺，企业不得不承受更高的融资成本，使得基础设施建设的资金价格被金融供给的垄断价格绑架，成为阻碍社会资本投资PPP项目的拦路虎之一。”

　　部分地方政府定位不准

　　PPP模式是在赋予地方政府发债权之外开辟的又一条重要融资渠道，在解决地方债问题上被寄予厚望。

　　中国社科院财税研究室主任张斌指出，政府力推PPP模式，也并不意味着指望其能够解决地方债问题，随着城镇化的推进，我国还需要大量基础设施、公共服务建设，以前单纯依靠政府主导的模式已经不适应发展需求，而PPP模式可能是探索新型基础设施建设模式的一种尝试。

　　清华大学教授王守清此前也表示，国际上PPP应用比较成熟的国家里，公共产品采用PPP的比例，无论是项目数量还是投资额，仅占15%~25%。这个比例对解决地方政府债务和将来的资金缺口作用有限，不能期望通过PPP解决地方政府债务问题。

　　如何化解PPP诸多难题

　　政府应“不越位不缺位”

　　作为政府的一种管理模式，PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，这就意味着政府要注重处理好与市场主体之间的关系，既不“越位”也不“缺位”。“从国际经验看，PPP模式有一整套完整的管理框架体系，需要建立相关的立法、指南、机构、机制和制度。”北京科技大学经济管理学院教授赵晓认为，在PPP项目中，政府必须对企业所提供的产品、服务、项目财务和项目对环境影响等进行定期的随机监管，不仅工作量大，还需要具备专业知识。

　　对此，财政部财政科学研究所所长贾康也认为，应当加强对PPP项目的监督管理：一方面，防止那些没有条件的项目也采用PPP模式，或因采用PPP模式给服务质量带来下降风险;另一方面，提高公众参与度，让更多的公众参与对PPP项目的监督，同时也充分发挥媒体的监督作用。

　　可合理加入垄断性

　　同时，贾康认为，在对PPP模式加强监管的同时，还要有相应的激励机制。“首先要选择有一定回报能力、运营中可产生现金流的项目。如果项目本身现金流较弱，则应该注意构造较好的长期盈利模式。一些基础设施项目有较强的社会性，即具有较高的间接经济效益，而直接经济效益较弱，因此，构造盈利模式时可合理加入垄断性。”贾康说，对于经济回报能力较弱的项目，应提供灵活的政策和有力度的激励措施。

　　比如可以设立最低经营收入保证，对于水厂、电厂这样的项目，为了确保项目的成功实施，政府应该在一定时期内以固定的价格购买一定数量的产品或服务;对于隧道、公路交通这样的项目，当现金流大幅度下降时，政府给予适当的补贴;此外，还可以采取授予经营现有收费设施的专营权等方式保证民间资本的积极性。

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