PPP项目还要修补缺陷？

发布日期：2015-09-29来源：中国环境报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　近两年，PPP模式被热捧，不少项目快速上马，建设运营中存在的问题也集中爆发。但明确以违约形式结束项目的企业并不多,环保PPP项目在建设运营过程中存在的问题却不少。

　　编者按

　　近年来，我国出台了一系列利好环保行业的政策，然而政策落实中，却出现了不少问题。过去，对于存在的问题，主要依靠行业企业呼吁政府解决。现在，随着对环境治理效果的关注，政府主动了解环保政策执行效果的态度越来越积极。

　　以近期被力推的PPP模式为例，政策密集出台，项目快速落地，地方政府和企业是否能完全消化?不久前，国家发改委主动委托全国工商联环境商会，了解市场企业到底需要什么样的政策。

　　环境商会在前期调研的基础上，再次与企业沟通交流，将调研发现的问题形成报告反馈给国家发改委，以帮助其从国家层面寻找政策推进的方法。本期报道将对环境商会的调研报告进行解读，梳理PPP项目建设运营中存在的问题。

　　◆中国环境报记者 崔煜晨

　　“在环境基础设施建设领域采用PPP模式已不是一件新鲜事，从早期的BOT项目到现在，已经有十几年历史。”全国工商联环境商会副秘书长马辉介绍说，随着近两年，PPP模式被热捧，不少项目快速上马，建设运营中存在的问题也集中爆发。

　　对此，国家发改委日前委托全国工商联环境商会对存在问题进行调研。全国工商联环境商会通过多年调研积累和对企业的再次走访，完成了PPP项目违约情况的调研报告。

　　其中指出，目前明确以违约形式结束项目的企业并不多。环保企业在与相关政府部门多次协商后，基本能以其它形式完成应收帐款或债务的置换。但是，环保PPP项目在建设运营过程中存在的问题却不少。

　　那么，这些问题是什么，应该怎么解决?

　　问题一：应收账款延期或不足额支付

　　将公共环境服务费用归于年度地方财政预算

　　据了解，污水、垃圾等市政领域PPP项目委托方，基本为各地政府公务事业局、水务局、市政等相关部门。在财政紧张的压力下，地方政府支付意愿普遍不高，按月足额支付环境服务费用的政府部门较少。

　　而环保企业为保障项目的长期运营，倾向于与各地政府维护良好关系，对于不能按月足额付费的情况经常妥协让步。因为企业在PPP项目谈判中相对处于弱势，即使地方政府存在环境服务费用补偿不到位、拖欠的情况，如没有按照合同约定的支付时间支付，企业也会自筹资金先行垫付相关运营成本。

　　目前，污水垃圾处理的中小型企业应收账款已普遍增加到营业收入的50%以上。

　　因此，在环境商会的调研中，多数环保企业建议，对于市政公用项目提供的公共环境服务，地方政府应加强服务费用的支付保障，将其归于年度地方财政预算列支管理，保证及时足额支付。

　　问题二：废弃物实际处理量波动大

　　市场未完全开放，企业不能自主调控废弃物处理量

　　长期以来，市政废弃物的清运都是由政府相关部门承担，早期城市垃圾收运打包PPP项目较少。其中，污水、排水由市政管网收集，城市垃圾由公用事业部门收集及转运。

　　随着环保行业市场化发展，市政废弃物的清运逐渐开始市场化运作。目前，城市新建污水处理厂60%已引入社会资本。但是，污水处理厂管网建设和运营仍由政府指定的事业单位或国企承担。

　　由于市场仍然没有完全放开，导致多数企业在参与市政废弃物处理时，不能自主调控废弃物来源及处理量的波动变化。

　　这样就出现了两种情况，一种情况是处理设施不能满负荷运转。如污水管网建设不足导致污水负荷率较低，垃圾清运量不足导致焚烧设施开工率较低的问题。这些现象在不少地方都曾出现。

　　另一种情况是处理设施超负荷运行。如市政项目中的污水进水量或垃圾日处理量都远高于合同约定的处理量，给项目增加了额外压力，长期超负荷运作使设备受损。在调研中发现，有些污水处理厂因超负荷运行，曾被动出现排水不达标的现象。

　　问题三：合同条款不完善

　　规范详细的合同条款是保障PPP项目运营的关键

　　PPP模式中，最重要的一点是政府和企业具有契约精神，双方按照合同办事。因此，规范详细的合同条款是保障PPP项目运营的关键，合同需要厘清设计责任和风险边界，如定价成本和服务价格涵盖的范围等。

　　早期PPP项目中，存在合同条款不完善的问题。比如，合同条款并未完全考虑今后污水管网改造资金来源，或项目提标改造资金来源，容易引起双方纠纷。

　　随着PPP模式在国内的广泛应用，

　　这一的状况正在得到改善。现在，不少企业采用TOT模式经营污水处理厂，政府购买管网服务，并支付污水处理费和排水设施费，这样更有利于调动社会资本的积极性。

　　此外，还有一种情况是企业的某些特许经营项目在进行精细化管理和技术改造后，成本明显降低。而政府在之后的价格核定时，出现了降价，严重打击了企业进行技术革命的主动性和积极性。

　　对此，不少企业向环境商会反映，对于主动革新技术的企业，政府应在给予支持，并在合同文本中明确。

　　问题四：边界模糊责任界定

　　投资风险增大弱化社会资本进入公用事业领域的积极性

　　除了完善合同条款，PPP项目政企双方在签订合同时，还要对可能出现的问题，明确界定各方责任。

　　一般而言，环保企业在承接项目前，都会对特许经营权条款和技术方案进行反复论证。但是，对于某些不适宜在合同中规定的情况，项目延期后再协商或无限期停工已成常态。

　　比如，一个垃圾焚烧项目已与地方政府签订了框架协议，企业已开工建设。但由于遭到周边居民反对，项目建设过程或完工后，即使通过了环评并符合国家和地方的各项环保要求，也只能停工或无法运营。对于此类与当地公众沟通的责任，具体由哪方主体承担、损失由哪方赔付，是悬而未决的难题。

　　环境商会在调研中发现，这样的案例不止一例。某地方政府因财政预算不足，没有按照约定给已签约项目足够的拨款，却要求项目按期完工及运营，造成企业现金流压力加大。

　　遇到这样的情况，企业一般无法选择法律程序解决，只能继续与地方政府协商。此外，一些地方的PPP项目还存在水电不及时到位的情况，客观上影响了项目建设期，导致企业被动违约。

　　环境基础设施项目的特点是初始投资大，设计周期和使用周期长。在与委托方达成框架协议后，企业在准备期内就已开始投入人力、物力及财力。随着时间消耗，企业的融资财务成本也会增长。因此，投资风险增大会弱化了社会资本进入公用事业领域的积极性。

　　问题五：调价机制不顺畅

　　政企双方价格调整出发点不同，企业关心利润，政府关心服务

　　对于社会资本来说，环境公共服务的价格调整机制并不顺畅，政府不按照协议约定的时间调价，成为普遍现场。比如，重庆一家供水公司已经运行11年，其间只涨过一次水价。

　　同时，价格调整机制如何与物价指数、通货膨胀挂钩，准确反映人力、电力、原材料价格的波动，也是政府与企业在PPP项目合作中争议的焦点之一。

　　在调研中，环境商会发现，企业更关心调价周期和调价方式。因为社会资本投资环保项目的预期内部收益率约为6%~10%，调价机制直接影响项目的盈利水平。而政府部门则以确保低价、稳定的环境服务为出发点，双方的责任不同。

　　实际上，在PPP项目的运营过程中，定价机制、收益分配机制、政府补贴与项目环境绩效评价等因素并未达到良好的平衡。特别是一些显著影响项目收益水平的条件发生变化时，如国家税收、环境排放标准修订、环境执法的严度变化等，可能导致企业在下个调价周期前有较大损失。

　　比如，财政部和国家税务总局不久前印发的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(财税[2015]78 号)，规定污水垃圾处理、再生水和污泥处理劳务开始征收增值税。这一文件直接导致污水垃圾处理企业压力增大，对行业产生了较大不利影响。对此，环境商会曾专门组织座谈会，针对企业反映的问题，提出相关建议。

　　问题六：地方政府契约精神需加强

　　上级政府应加强对下级政府的监督和履约检查

　　要保证PPP项目顺利开展，前期准备工作就要充分。比如，政企双方的谈判过程中，要明确项目可行性、收益、来源保障等问题，并开展调研和评估。

　　然而，在这段较长的准备和决策时间内，政府主管部门可能发生人员变动，对项目造成影响。在项目早期运作过程，企业会与地方政府初步确定合作协议框架。如果地方领导换届或项目主管人员调整后，企业基本要重新开展新一轮的协商谈判，使项目的不确定性增加。

　　环境商会曾调研过此类问题，为完成环境绩效考核指标，某地方政府在与企业确定一个小型PPP项目时，承诺以后将这一区域内其他环保项目也打包给这家企业。但后来出现人事变动，签约领导调职，新任领导搁置和拖延了原合约。

　　对于这样的情况，企业普遍认为地方政府欠缺契约精神和法律意识，上级政府应加强对下级政府的监督和履约检查。通过调研，环境商会认为，PPP项目中还需进一步完善交易结构、监管架构等规范性、可操作性的配套政策，以约束地方政府及企业的违约行为，降低PPP项目的违约风险，切实保障双方的合法权益。

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