PPP：地下综合管廊4种操作模式

发布日期：2016-04-26来源：PPP工作中心编辑：宋珍珍

[摘要]

　　地下综合管廊，又叫综合管沟或共同沟，是通过将电力、通信、给水、供热、制冷、中水、燃气、垃圾真空管等两种以上的管线集中设臵到道路以下的同一地下空间而形成的一种现代化、科学化、集约化的城市基础设施。

　　由于管线自身特点以及相应的建设成本的影响，目前已建成的综合管廊中，大都包括电力、通信、给水、供热和中水管道，较少包括燃气(必须单独建立舱室并添加专门的配套设施)、污水、雨水管道(若为重力管道，需有一定的坡度，并且添加专门的配套设施)。

　　管廊一般需要建设附属设施系统，包括消防系统、通风系统、供电系统、照明系统、监控管理系统、排水系统、标识系统等。

　　地下综合管廊分为干线管廊、支线管廊、缆线管廊、混合式管廊四种。干线管廊容纳市政管线主干网，不连接用户。支线管廊是连接干线与用户的重要纽带。缆线管廊为仅收容电力、电信缆线的小型管廊，采用浅埋沟道方式建设。混合式管廊则为上述一种或几种管廊的混合。

　　地下管廊具有准公共产品的属性。虽然各管线单位是地下管廊的直接使用者，但地下管廊建设的最大受益者是社会公众，具有很强的外部性，需要政府部门牵头发起项目。

　　其建设过程中涉及到的各方主要包括：

　　1)政府部门，其负责管廊统筹规划、建设和管理;

　　2)管线单位，属于综合管廊的使用者，承担具体某条管线的建设，支付空间使用费和管线维护费;

　　3)社会公众，是地下管廊的主要受益者，其带来城市环境的改善、减少反复开挖的影响、降低灾害损失等。

　　与传统管线铺设方式相比，地下综合管廊优势明显。地下综合管廊可以节省城市用地、延长管线使用寿命、改善城市环境、降低管线维护成本，实现统一信息系统和智慧管理，增强城市防灾抗灾能力。

　　综合考虑直接效益与外部效益，公共管廊与传统直埋法相比，有利于实现全社会效益最大化。用好地下空间资源，提高城市综合承载能力，满足民生之需，而且可以带动有效投资、增加公共产品供给，提升新型城镇化发展质量，打造经济发展新动力。

　　PPP的角度看，如果要确保投资人的合理回报，需要考虑建设成本、运营成本与管廊收入的平衡。从地下综合管廊的项目特点及现金流量分析，由于城市综合管网建设前期需要大量资金的投入，而向用户——水、电、煤气等运营企业收取的租用费用不宜过高(否则运营企业没有动力进入综合管网)，使用者(管线单位)付费不足以覆盖地下综合管廊的建设成本，地下综合管廊项目属于使用者付费及政府提供可行性缺口补贴的　　准经营性项目。

　　根据郝升(金融顾问)在PPP项目中的操作经验，地下综合管廊建设若采用PPP模式运作，可以通过以下几种模式进行：

　　1、BOT模式(建设-运营-移交)

　　在BOT模式下，政府与社会投资人签订BOT协议，由社会投资人设立项目公司(“项目公司”)具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营，并在运营期满后将管廊无偿移交给政府或政府指定机构。运营期内，政府授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用，并由政府每年度根据项目的实际运营情况进行核定并通过财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予项目公司可行性缺口补助。

　　其中，项目公司向管线单位收取的租赁费用可以包括两方面：一是管廊的空间租赁费用，如电力单位等管线铺设专业性要求较高的，可以租用管廊的空间，自行铺设和管理管线;二是管线的租赁费用，如供水、供热等单位可直接租用管廊内已经铺设好的管线进行使用，由项目公司进行维护和管理。

　　具体模式如下图所示

　　2、TOT模式

　　对于政府现有的存量项目，可以采用TOT模式进行运作。在TOT模式下，政府将项目有偿转让予项目公司，并授予项目公司一定期限的特许经营权，特许期内项目公司向管线单位收取租赁费、并由政府提供可行性缺口补助，特许期满项目公司再将管廊移交予政府或政府指定机构。具体模式与BOT类似。

　　3、BOO模式(建设-拥有-运营)

　　在BOO模式下，政府与社会投资人签订BOO协议，由社会投资人设立项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营，政府同时授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用，并由政府向其提供可行性缺口补助。特许期满后地下综合管廊的产权属于项目公司所有，项目公司可以通过法定程序再次获得特许经营权，或将管廊出租予其他竞得特许经营权的经营者。

　　4、BLT模式(建设-租赁-移交)

　　在BLT模式下，政府与社会投资人签订BLT协议，由社会投资人设立项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设，建成后由项目公司租赁予政府或其指定实体，由政府负责经营和管理，政府向项目公司支付租赁费用。租赁期满后，项目公司将管廊移交给政府或政府指定机构。具体模式如下图所示：

　　国务院最新规定出台之前，BLT模式有其适用空间。但在最新的政策环境下，如果出租给政府，政府收取入廊费，则和现有的规定冲突。

　　未来保障社会资本合理回报的可能措施包括：

　　1)强制新建管廊区域所有管线入廊。7月28日国务院会议要求已建管廊地区管线必须入廊，这一政策若严格执行，将有效提高入廊率。

　　2)通过行政手段加大直埋成本，比如昆明市《道路管理条例》规定，昆明政府对于道路开挖实行严格的审批限制，并且对于开挖道路的单位实行严格的行政处罚。

　　3)允许向管线公司收取更高的入廊费。目前入廊费主要是按直埋成本法确定，并未考虑管线公司获得的其他较难量化的收益，比如在综合管廊中，节省了传统直埋法下由于没有监测而产生的漏气漏水损失，节省了维修或扩建时由于重复开挖而支付更高的维护费用，入廊降低了管线更换的频率。因此，可以在直埋费用的基础上按照一定比例量化收取管线公司获得的其他收益，加入到入廊费中。

　　4)加大补贴力度。比如提供更高的政府补贴，为管廊建设提供开发性低息贷款，项目公司收益免税等其他补贴方式。

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