如何采用PPP模式建设地下综合管廊

发布日期：2016-02-29来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　地下综合管廊，又叫综合管沟或共同沟，是通过将电力、通信、给水、供热、制冷、中水、燃气、垃圾真空管等两种以上的管线集中设臵到道路以下的同一地下空间而形成的一种现代化、科学化、集约化的城市基础设施。由于管线自身特点以及相应的建设成本的影响，目前已建成的综合管廊中，大都包括电力、通信、给水、供热和中水管道，较少包括燃气(必须单独建立舱室并添加专门的配套设施)、污水、雨水管道(若为重力管道，需有一定的坡度，并且添加专门的配套设施)。管廊一般需要建设附属设施系统，包括消防系统、通风系统、供电系统、照明系统、监控管理系统、排水系统、标识系统等。

　　地下综合管廊分为干线管廊、支线管廊、缆线管廊、混合式管廊四种。干线管廊容纳市政管线主干网，不连接用户。支线管廊是连接干线与用户的重要纽带。缆线管廊为仅收容电力、电信缆线的小型管廊，采用浅埋沟道方式建设。混合式管廊则为上述一种或几种管廊的混合。

　　地下管廊具有准公共产品的属性。虽然各管线单位是地下管廊的直接使用者，但地下管廊建设的最大受益者是社会公众，具有很强的外部性，需要政府部门牵头发起项目。其建设过程中涉及到的各方主要包括：1)政府部门，其负责管廊统筹规划、建设和管理;2)管线单位，属于综合管廊的使用者，承担具体某条管线的建设，支付空间使用费和管线维护费;3)社会公众，是地下管廊的主要受益者，其带来城市环境的改善、减少反复开挖的影响、降低灾害损失等。

　　与传统管线铺设方式相比，地下综合管廊优势明显。地下综合管廊可以节省城市用地、延长管线使用寿命、改善城市环境、降低管线维护成本，实现统一信息系统和智慧管理，增强城市防灾抗灾能力。综合考虑直接效益与外部效益，公共管廊与传统直埋法相比，有利于实现全社会效益最大化。用好地下空间资源，提高城市综合承载能力，满足民生之需，而且可以带动有效投资、增加公共产品供给，提升新型城镇化发展质量，打造经济发展新动力。

　　地下综合管廊进入大规模建设时期，成为经济稳增长工具之一

　　随着中国新型城镇化的推进，过去城市建设只重地上、不重地下的弊端逐渐暴露出来，现有管道老化严重,城市内涝问题频发。2013年9月，国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》，要求用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程;中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。随后政府出台多项文件，集中力量支持我国地下综合管廊建设。

　　2014年6月，国务院办公厅发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，明确2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划：用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系。我们认为，在该《指导意见》以及后续政策陆续出台的背景下，城市综合管网建设将迎来发展新机遇。按此前住建部的预测，假设我国每年能建8000公里的管廊，将带来约1万亿元的投资。如果加上拉动的钢材、水泥、机械设备等方面的间接投资，对经济的拉动作用将更加明显。

　　今年以来，经济下滑风险加剧，地下综合管廊作为关系国计民生的重要基础设施建设成为政府基建投资的着力点之一。今年1月以来，财政部住建部等部门通过下发文件、组织培训会议、财政补贴等多种形式推动地下管廊建设，调动地方政府热情。沈阳苏州等10个示范城市将率先开始建设，预计城市地下管廊建设将带来万亿级别投资，对经济起到明显的拉动作用。

　　海绵城市建设重点之一也是地下管网系统。财政部、住房城乡建筑部、水利部组织了2015 年海绵城市建设试点城市评审工作，厦门、武汉等16 个城市入选，地下管廊建设是海绵城市建设的重要组成部分。中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，充分显示对于地下管廊建设的重视。

　　PPP将是未来地下综合管廊的主要模式

　　发达国家和地区已形成了较成熟的地下管廊建设投融资模式。法国、英国等欧洲国家地下管廊的建设成本主要由政府承担，通过出租方式回收成本。日本、台湾地区地下管廊建设的投融资模式则主要由政府和管线单位共同承担。

　　目前我国已建成的地下管廊主要由政府或者政府投融资平台作为出资方建设而成。采取EPC或者BT模式较多，但由于国家目前禁止BT模式，PPP模式将成为未来地下综合管廊建设的主要模式。在我国已建成的收费地下管廊中，收费主要考虑直埋成本和运营费用分摊。我国部分已建成的地下管廊是不收费的，靠政府补贴运营。而收费的地下管廊主要是向入廊的管线公司收费，收费模式主要有两种：一次性收取入廊费和运营期每年收取维护费;运营期收取租金，租金考虑直埋成本、运营期维护管理费用等。

　　从2014年下半年以来，财政部力推PPP 项目，尤其是2014年9月，《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(76号文)发布之后，财政部将PPP作为一项重要的模式予以推广。PPP模式将是未来基础设施建设的主流投融资渠道之一。2015年4月21日，国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，更是为PPP模式的顺利推广打下了坚实的法律基础。发改委、财政部出台多项文件大力推进PPP 模式，并出台实践层面操作指南。财政部确定30个PPP示范项目，总投资约1800亿元。多份国家层面指导意见的颁布对PPP 模式的推广起到从上至下的引领作用，预计未来政府基建和市政领域的增量项目将全面转向PPP模式。各地方陆续公布的PPP示范项目中不乏综合管廊的身影。

　　地下管廊作为准公共品，预计未来所有管廊项目将以PPP模式为主。例如，10个试点城市规划未来3年总投资351亿元，其中中央财政投入102亿元，地方政府投入56亿元，拉动社会投资约193亿元。发改委PPP项目库中，目前共有13个PPP项目，总投资约100亿元。作为首批试点城市的苏州也已由城投公司牵头，与供电、水务、电信、移动、联通、江苏有线6家公司共同出资组建了苏州城市地下综合管廊开发有限公司，作为市区范围内地下综合管廊投资建设运营的实施主体，被授予特许经营权25年。根据另一试点城市六盘水的项目招标方案，拟建设管廊长度39.65公里，项目金额29.9亿元，中央财政补助、地方政府配套资金、社会资本投资、银行贷款等是其主要资金来源。

　　当然，鉴于国内PPP尚不成熟，预计实际进展不会太快。地下管廊作为准经营性项目，能否顺利签约落地关键在于能否保证社会资本获得合理回报，在模式成熟之前社会资本会相对谨慎，尤其是经济欠发达地区的项目和回购期限长的项目。未来保障社会资本合理回报的可能措施包括：1)强制新建管廊区域所有管线入廊。7月28日国务院会议要求已建管廊地区管线必须入廊，这一政策若严格执行，将有效提高入廊率。2)通过行政手段加大直埋成本，比如昆明市《道路管理条例》规定，昆明政府对于道路开挖实行严格的审批限制，并且对于开挖道路的单位实行严格的行政处罚。3)允许向管线公司收取更高的入廊费。目前入廊费主要是按直埋成本法确定，并未考虑管线公司获得的其他较难量化的收益，比如在综合管廊中，节省了传统直埋法下由于没有监测而产生的漏气漏水损失，节省了维修或扩建时由于重复开挖而支付更高的维护费用，入廊降低了管线更换的频率。因此，可以在直埋费用的基础上按照一定比例量化收取管线公司获得的其他收益，加入到入廊费中。4)加大补贴力度。比如提供更高的政府补贴，为管廊建设提供开发性低息贷款，项目公司收益免税等其他补贴方式。

　　地下综合管廊建设的PPP模式探讨

　　从PPP的角度看，如果要确保投资人的合理回报，需要考虑建设成本、运营成本与管廊收入的平衡。从地下综合管廊的项目特点及现金流量分析，由于城市综合管网建设前期需要大量资金的投入，而向用户——水、电、煤气等运营企业收取的租用费用不宜过高(否则运营企业没有动力进入综合管网)，使用者(管线单位)付费不足以覆盖地下综合管廊的建设成本，地下综合管廊项目属于使用者付费及政府提供可行性缺口补贴的准经营性项目。

　　根据我们在PPP项目中的操作经验，地下综合管廊建设若采用PPP模式运作，可以通过以下几种模式进行：

　　1、BOT模式(建设-运营-移交)

　　在BOT模式下，政府与社会投资人签订BOT协议，由社会投资人设立项目公司(“项目公司”)具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营，并在运营期满后将管廊无偿移交给政府或政府指定机构。运营期内，政府授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用，并由政府每年度根据项目的实际运营情况进行核定并通过财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予项目公司可行性缺口补助。

　　其中，项目公司向管线单位收取的租赁费用可以包括两方面：一是管廊的空间租赁费用，如电力单位等管线铺设专业性要求较高的，可以租用管廊的空间，自行铺设和管理管线;二是管线的租赁费用，如供水、供热等单位可直接租用管廊内已经铺设好的管线进行使用，由项目公司进行维护和管理。

　　具体模式如下图所示：

　　2、TOT模式

　　对于政府现有的存量项目，可以采用TOT模式进行运作。在TOT模式下，政府将项目有偿转让予项目公司，并授予项目公司一定期限的特许经营权，特许期内项目公司向管线单位收取租赁费、并由政府提供可行性缺口补助，特许期满项目公司再将管廊移交予政府或政府指定机构。具体模式与BOT类似。

　　3、BOO模式(建设-拥有-运营)

　　在BOO模式下，政府与社会投资人签订BOO协议，由社会投资人设立项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营，政府同时授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用，并由政府向其提供可行性缺口补助。特许期满后地下综合管廊的产权属于项目公司所有，项目公司可以通过法定程序再次获得特许经营权，或将管廊出租予其他竞得特许经营权的经营者。

　　4、BLT模式(建设-租赁-移交)

　　在BLT模式下，政府与社会投资人签订BLT协议，由社会投资人设立项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设，建成后由项目公司租赁予政府或其指定实体，由政府负责经营和管理，政府向项目公司支付租赁费用。租赁期满后，项目公司将管廊移交给政府或政府指定机构。具体模式如下图所示：

　　在国务院最新规定出台之前，BLT模式有其适用空间。但在最新的政策环境下，如果出租给政府，政府收取入廊费，则和现有的规定冲突。

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