推进环保PPP需要完善环境服务定价和收费机制

发布日期：2015-12-03来源：中国经济时报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/蓝虹

　　目前，PPP模式在环保领域发挥着越来越重要的作用。许多环保项目被设计成PPP模式项目推向市场，以吸纳社会资本投资，但在实际操作中，也面临着许多挑战，急需理论的指导，特别是在融资领域。PPP模式融资的理论基础是公共金融学，从公共金融学的角度去认识目前环保领域PPP模式融资推进中存在的问题，并寻找解决方法，是十分必要的。

　　所谓公共金融学，是研究如何为公共物品的供给提供融资。由于公共物品的外部性特征，经济学家们强调政府和公共财政在供给中的重要性。但是，随着经济和科技的发展，政府需要提供的公共物品日益增多和复杂，完全由政府供给，无论是在供给的有效性还是在资金的聚合和筹措方面都日益艰难，在这种情况下，经济学家们提出引进市场机制和社会资本来供给公共物品。因此，公共产品的融资就由完全通过财政供给转向多元化融资渠道供给，公共财政学也逐渐向公共金融学演进。

　　PPP模式的推进，实际就是公共物品民营化供给的过程。由于公共物品供给的特殊需求，政府全部退出完全交给市场是不可行的。即使是已经形成比较完善的价格机制并有较好盈利水平的公共物品供给，政府也不可能完全交给市场。因为，公共物品是为区域范围的民众服务，它和其他市场产品，例如衣服、食品等有很大区别，它的服务具有广泛性和不可分割性。在这种情况下，为了提高公共物品使用的效率，一般不会在该公共物品服务的区域内再供给另一公共物品与其竞争，也就是说，公共物品一旦建设成功，就在一定程度上具有天然垄断的需求，例如污水处理厂、公路和铁路等。为了保证公共物品的建设和运营真正能满足社会的需求，实现公共利益，政府会通过特许经营权的授予和监管，来参与公共物品的供给行为。因此，公共物品民营化供给的演进历史，就是PPP模式的发展历史。

　　最早的PPP模式的产生，以及理论基础的发展，应该是来源于科斯的灯塔。在17世纪初期，灯塔是由领港公会负责建造。这是一个隶属政府的机构，专门管理航海事宜。航海业的发展导致了船只对建造灯塔以保证航运安全的急迫需求，但领港公会却没有足够的资金建造很多的灯塔。私营投资者有投资的动力，但却寻求不到合适的收费机制，无法保障合理回报。航海中的灯塔，在收费机制问题上，无法避免因为公共物品使用中的非排他性特征而导致的搭便车问题，如何完善收费机制使私人投资者可以获得合理回报，就成为灯塔民营化的关键。最后的解决方案是由隶属政府的港口解决。港口的公务人员根据船只的大小及航程中经过了多少灯塔来收费，不同航程收取不同的灯塔费用，甚至将其印成了小册子，以正规化和完善收费机制。港口的公务人员代收灯塔费后，再转给各个灯塔建设运营商，作为他们投资建设运营和维护灯塔的利润回报。这样，作为公共物品的灯塔的供给，就完成了由政府和财政供给向市场和金融供给的转型。这是典型的PPP案例，在这里，政府的代表——领港公会授予私人投资者建造运营灯塔的特权，政府的代表——港口的公务人员帮助私人投资者向船只收费，政府与私人资本合作共同完成灯塔这种公共物品的供给。

　　在这个经济学最经典的PPP案例里，我们看到了公共物品定价和收费机制完善对于公私合作共同供给公共物品的重要性。原来被认为由于搭便车原因无法形成收费机制的灯塔，在合理的制度设计下形成了合理的收费机制，这是PPP模式可以推进的基础。私人资本一定是需要得到合理回报的，收费机制不完善将使私人资本无利可图，即使有很高的投资激情也无法完成投资。

　　科斯的灯塔这一经济学经典案例，恰好反映了目前我国环保领域在推行PPP模式中遇到的最大障碍，环保是典型的公共物品，其供给具有强烈的非排他性特征，怎样通过制度创新将原来不具有合理收费机制的领域开发出可行的收费机制，是深入推进PPP模式的基础。所以，与其他领域相比，环保领域推进PPP模式所遇到的困难更大，这是因为其他领域，例如地铁、公路等，其收费机制是比较清晰明了，但是在环保领域，很多方面的收费机制还需要通过制度创新去建立，例如，流域的保护，当私人资本投资流域保护并使流域水质提高从而造福于民众之后，合理的价格和收费机制应该怎样确定?再比如城市开放的园林绿化，能够吸收粉尘净化空气并提供美好景观，这些公共服务应该怎样定价和收费?只有建立合理的定价和收费机制，私人资本才能获得合理的回报，才会有动力进入实现公共物品的市场化供给。

　　今年10月15日《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》正式发布，明确了六大领域重点改革方向，其中就有完善环境服务价格政策。这个价格政策，应该是既包括定价也包括收费机制。但是，我们应该认识到完善环境服务价格和收费机制是需要制度、技术、商业模式等多方面创新，需要政府的积极引导、支持和深度参与。灯塔收费机制的形成告诉我们，一些看起来原来是不可能形成合理收费机制的领域，通过技术和制度的创新，其收费机制也是可以建立的，从而在其供给中能够引入私人资本。因此，环保领域PPP模式的深入推进，要依托于各种环境服务定价和收费机制开发和完善。由于各种环境服务的外部性特征表现不一样，环境服务定价和收费机制也应有与其相适应的模式。

　　环保可以说是对PPP模式最为需求的一个领域。中国环保投资需求巨大，据环保部规划院测算，预计“十三五”期间环保投入将增加到每年2万亿元左右，“十三五”期间对社会环保总投资需求超过17万亿元。这样巨大的投资需求，财政根本无法满足，必须通过PPP模式引入社会资本。而要引入社会资本，就必须解决环境服务定价和收费机制问题。

　　“十三五”期间环境保护涉及领域众多，不仅包括污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等收费机制已经建立的领域，还包括流域治理、城市生态改造和园林绿化、农村面源污染治理等以往都认为无法建立收费机制的领域。如何在这些领域建立合理的收费机制，并以这些收费机制为基础，完善公共服务的融资机制，将是对公共金融学的创新，也是中国环境保护获得充分社会资金支持必须创新的领域。我们在环保领域推行PPP模式很重要的原因，是希望可以获得更多社会资本的支持。将财政资金投入通过各种模式包装成PPP模式的项目并不是我们现在真正需要的，因为PPP模式只是手段和工具。我们应该关注的是，哪些项目运用PPP模式把原来只能通过财政资金供给转化为可以引入社会资本供给，也就是说，我们到底开发和完善了哪些领域的环境服务收费机制。

　　上述分析说明，环境服务定价和收费机制的完善是环保PPP模式推进的基础。环保部应该领导开发并积极参与，环境经济学家和绿色金融学家应在积极研究引进国际经验的基础上，深入研究各种环境服务的定价和收费机制。在涉及到环保领域的投资时，经济学家和金融学家们总是很关注补贴和贴息，这固然对环保投资有积极推动作用，但是，补贴和贴息是不可能无限期的，一旦政府的补贴和贴息停止，这个领域的商业利润就消失了。对于一般要运行长达20—30年的环保PPP项目来说，依靠政府的补贴和贴息来保障商业利润的做法的风险很大，真正引导其走向市场化，还是需要在制度创新、技术创新和商业模式创新基础上建立合理的收费机制，这是长期有效的，可以保障环保PPP项目的长期稳定收益。

　　国际上经常将环保项目与各种相关的高收益项目打捆，以支撑其社会化融资。例如一个城市开放的园林绿化，似乎很难找到合理的收费机制。国际上一些国家的做法是，在特许私人资本开发某块地产的同时，要求其承担开放的园林绿化建设。因为园林绿化建设与其获得许可开发的地产的价格关联度很高，所以，私人资本有很强的动力投资园林绿化建设。目前我们正处于城镇化建设和棚户区改造的重要时期，如何通过区域PPP项目打捆的方式建立公共物品性质的环境服务收费机制问题，就变得十分迫切。

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