新形势下的PPP模式研究

发布日期：2015-11-05来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　项目过程：五大阶段 十九步骤

　　PPP项目一般过程的19个步骤

　　PPP项目一般过程的19个步骤

　　PPP模式是针对整个项目生命周期提出的一种新的融资模式，一般周期为5-30年，需要详细的流程控制以确保项目的实施和推进。在我国，从PPP项目的启动到结束，要经历5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。

　　1、项目识别阶段

　　在正常情况下，投资规模较大、收益长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，比较适合采用PPP模式。项目识别阶段包括：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证4个环节。

　　其中，物有所值(Value for Money，VFM)，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益，通俗地讲就是少花钱、多办事、办好事。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

　　2、项目准备阶段

　　当项目通过了科学论证之后，就开始转为专门机构负责项目的准备工作。项目准备工作包括：管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核3个环节。

　　实施PPP项目是一个系统性工程，其复杂程度和专业程度极高，需要组建一个PPP项目实施团队。其中，政府部门成为监管者，在项目过程中承担着有限的职能，社会资本受雇于政府从事公共领域的活动，则承担着提供服务的主要职能。

　　3、项目采购阶段

　　当PPP项目准备及架构设计等工作完成后，就可以进入项目采购阶段，主要包括：资格审核、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署。

　　按照《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定，PPP项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购，按照政府采购法律法规及有关规定执行。项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改、响应文件评审等。

　　4、项目执行阶段

　　项目执行是PPP模式工作的重中之重，执行阶段的工作能否顺利进行是PPP项目成功与否的关键。该阶段包括：成立项目公司、融资管理、绩效监测与支付、中期评价等环节。

　　社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司，项目实施机构和财政部门(或PPP中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。PPP项目融资由社会资本或项目公司负责，应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

　　5、项目移交阶段

　　PPP项目的移交要经过4个环节：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

　　项目移交完成后，财政部门(或PPP中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果，评价结果将作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

　　项目风险：政府失信风险降低 重视关联性风险影响

　　PPP项目的风险来源

　　近年来，随着我国PPP模式的深化和推广，很多省市通过项目的实施积累了实践经验，从探索阶段到高速发展阶段，越来越多PPP项目的成功实施，解决了我国基础设施落后又缺乏建设资金的问题，提高了城市化和城镇化的效率。

　　但是不可否认，PPP模式作为一种新生事物，对我国的政府部门和私营部门而言，都还是相对缺乏经验，因此，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，许多项目存在败笔甚至失败收场。

　　从众多成功和失败的案例研究结果来看，PPP项目主体以及项目实施过程难免遭遇大量的风险威胁，这些风险来源涵盖了政治、经济、法律、社会、文化、自然等广泛的因素。其中，按照内容划分，常见的风险包括政治、市场、法律、财经、建造、运营等六个方面：

　　PPP项目的六个方面常见风险

　　PPP项目主要风险之间的关联性

　　PPP项目失败的风险因素复杂多样，但是这些风险之间又具有关联性，很多时候它们互为因果，例如政府部门人员腐败行为导致过高承诺，最终产生政府信用风险，项目唯一性、市场需求变化等风险会导致市场收益不足等等。此外，政府换届、公众反对等多方面的原因均会导致该问题的出现。

　　但值得注意的是，随着PPP模式在我国的发展，政府信用风险已不是主要风险。政府信用风险在中国的严重性排名大幅下降，而且标准普尔公司也在逐年上调对中国政府的信用评级，这也可以作为中国政府信用风险逐渐减弱的另一个有力证据。

　　面对多种多样、纷繁复杂的风险，PPP项目各主体(机构)应当要共同努力，做好风险管理。政府部门方面，应加强对PPP知识的学习，做好有关PPP项目的法律规制与政策支持工作，创造良好的投融资环境和稳定的政治环境，并且建立完善科学的决策机制，必要时聘请专业的咨询机构提供决策支持，弥补对专业知识的欠缺。社会资本方面，不应抱有投机心理，试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等的合同，显失公平的合同在以后的执行过程中很容易造成政府出现信用风险;另外更不可利用极少数官员的腐败，采用贿赂手段牟取暴利，当这些领导换届或受到法律制裁之后，项目也会面临失败的风险。

　　风险分配：坚持三项原则 全面共担风险

　　PPP模式本质上是政府部门和私营部门之间一种长期的合作伙伴关系，是一系列介于传统政府采购方式与完全私有化之间的具体融资方式，因此，双方之间对风险的分配与承担的终极目的是确保项目的顺利进行。

　　PPP项目常见的风险分配

　　目前，学界对PPP模项目的风险分配原则已经达成共识：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。按照这个原则，建造风险和运营风险应该分配给私营部门，而政治风险、法律变更风险、国有化风险等则应该由更有控制力的公共部门来应对。在此基础上，PPP项目的大部分风险都可以得到合理分配和有效控制。

　　但是，在PPP项目中还存在一些双方都不具有控制力的风险，比如不可抗力风险。对于双方都不具备控制力的因素，分配时应综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险时的成本、政府减少风险发生后所导致的损失以及私营部门承担风险的意愿。因此，承担的风险程度与所得回报应相互匹配，也必须成为项目风险分配的原则之一。

　　另外，在项目实施过程中还难免存在一些特殊情况：项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或者风险带来的损失比预估的要大得多。在此情况下，如果让某一方单独承担接近无限大的风险，必将影响承担者管理项目的积极性，可见在风险分配过程中还应该遵循：承担风险要有上限的原则。

　　综上所述，PPP项目的风险分配应坚持三项原则：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险;承担风险的程度与所得回报要相匹配;承担的风险须有上限。

　　风险分配作为风险管理工作的核心贯穿整个项目合同期，为帮助政府部门与私营部门对项目的风险进行合理分配，学界提出PPP项目风险分配的三个阶段以及分配框架。

　　PPP项目的风险分配是否合理是影响项目成败的关键因素，政府部门与私营部门都应该本着双赢的态度就项目的显性与隐性风险分配进行积极的谈判，切莫把风险转嫁当作博弈游戏。双方分配项目的风险时，为确保政府部门和私营部门之间权利与义务的平衡，还应该在合同中设置调整条款，当项目出现有利的变化时，应进行对称性风险分配，即因项目生命周期内出现的变动(如原材料价格下降等)带来收益时，允许双方共同分享该利益。

　　监管体系：搭建框架体系 加强动态监管

　　PPP项目政府监管整体框架

　　由于PPP模式通常应用于公用事业领域，关乎公众基本利益和社会福利水平，而且PPP项目在形式上属于委托模式，政府部门及私营部门将投资项目委托给项目公司，项目公司再委托设计、施工、运营等单位，因此，政府必须积极主动、科学合理地监督PPP项目的建设和运营。

　　为保证项目的顺利运行，政府部门在进行项目监管的时候，既要确保经济效益，又要兼顾社会效益，应当强调4个原则：社会效益驱动原则，了解公众意愿，接受公众评价和建议;与建设过程相协调原则，以保证项目监管的体系化和系统化;提高监管效率原则，合理的政府监管机制需要考虑交易费用的降低;强制性监管与灵活性监管并存原则。

　　从监管目标来看，是为了确保项目的社会效益和公众利益得到保障。

　　从监管主体来看，包括传统的监管部门(政府投资主管机构、建设部门、财政部门等)、审计部门、监察部门和综合性独立监管机构，这四类主体分别有针对性地开展监督工作，相辅相成形成有机整体。

　　从监管对象来看，既包括政府部门，也包括私营机构;既包括项目公司本身，也包括与项目公司有联系的设计、施工、运营等单位，设计项目各个阶段的所有参与者各自的事项及各单位之间的一系列事项。

　　从监管方式来看，应体现监管机制的基本原则，以法律法规为基础，配合一系列相关政策进行法律约束;以特许经营协议和其他一系列合同协议进行合同约束;配合信号系统和产权交易;要体现激励机制。

　　PPP项目政府监管整体框架

　　从监管内容来看，主要体现在各监管主体的活动过程当中。包括：

　　1、综合性的独立监管机构参与项目的全过程，对私营部门的准入、成本、价格、服务内容、质量、安全、环境等实施专业化监管。

　　2、传统的监管部门，如建设部门、财政部门、环保部门等，以社会效益为根本出发点，从部门职责角度考虑，对项目的准入和私营部门的准入进行严格监管。

　　3、审计部门负责项目建设和运用期间的财政资金监管，审计部门作为政府的一个监管机构，在PPP项目中定期性、阶段性地对财政资金的使用情况进行监管。

　　4、监察、稽查部门负责突发性事件的监管，或对政府重点关注的领域进行阶段性监管。

　　近年来，公用事业领域逐步向社会资本开放，PPP模式的引入对政府的监管机制提出了一定的挑战，由于PPP项目全生命周期内的不同阶段参与监管的主体不尽相同，重点监管的职责也不同，各监管主体应根据不同阶段对项目的参与程度，明确各自的监管职责，提高监管效率，形成系统化的有机监管体系，全力保障PPP项目的社会效益和公众利益。

【相关阅读】

• 浅析PPP项目公司的增值税问题
• PPP中无项目融资则无需成立项目公司?
• PPP项目中的土地政策
• 特色小镇开发 PPP 项目实施方案
• PPP项目中增值税对定价策略的影响
• 财务人员注意了！PPP各阶段如何缴纳增值税？