热潮中的冷思考

发布日期：2015-08-18来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　 清华大学建设管理系、清华大学恒隆房地产研究中心王守清、冯珂

　　 自上世纪八十年代中期我国在沙角二期电厂首次采用BOT以来，PPP(含BOT、TOT等)在中国已经经过了近三十年的发展，并先后经历了两轮高潮，一是八十年代中后期到2000年初，大量港澳台和外商参与了我国公路、电厂等基础设施项目的建设;另一是2001年到2008年，在国家计委2001年发布的《关于促进和引导民间投资的若干意见》(计投资〔2001〕2653号)及建设部随后出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)等文件指导下，大量民企涌入污水处理等市政公用事业项目。但随着2009年四万亿刺激计划的推出，地方政府获得了充裕的信贷支持，社会资本参与基础设施和公用事业项目的规模有所萎缩。

　　 在前两轮PPP的热潮中虽然不乏成功的案例，但制度的缺失、经验的不足以及政府和企业对PPP模式存在的一些错误认识和不规范做法都导致了一系列问题的产生。2014年以来，在中央及相关部委的力推下，PPP以其吸引社会资本、减轻政府财政负担、促进政府治理模式改革中所可能发挥的作用而再次获得全社会各界的关注，形成了前所未有的新一轮热潮。本文在热潮中进行冷静思考，梳理对PPP的一些认识误区，对PPP的推广提出一些建议。

　　 一、 推广PPP模式中存在的认识误区

　　 (一) PPP适用范围方面的认识误区

　　 对PPP模式的一种错误认识是认为PPP模式可适用于所有类别的公共产品供给。表现在实践中，很多本可以由公共部门高效提供的公共产品或服务也通过PPP模式进行了供给。事实上，由于PPP项目普遍具有投资大、期限长、涉及面广、风险多、合同复杂、谈判耗时耗力、前期费用高等特点，若所实施的PPP项目缺乏物有所值(Value for Money，下文简记作VfM)和财政承受力评估等方面的论证支撑，就很可能会因谈判、合同管理、监管等方面成本的增加而使效率降低。正是因为PPP的这些特点，PPP模式有其特定的适用范围，仅能作为政府主导的公共产品供给模式的一种补充而非替代。

　　 一个项目是否适用PPP模式很大程度上决定于项目本身的性质，如技术的复杂性、收费的难易程度、生产或消费设施的规模、产品/服务产出要求的可明确界定性、政府的长期财政承受力(如果需要政府支付或补贴)、效率和服务水平的提高程度等因素。PPP模式的选择还应充分考虑项目本身的特性和项目实施的内外部环境。综合国内外实践，储量已探明的自然资源开发、独立式可经营性基础设施(如公路、桥梁、隧道、轨道交通、机场、港口)等最适合应用PPP模式，其次是燃气、供水、供热、污水和垃圾处理等市政公用事业类项目，再次为学校、医院、养老院、监狱等社会事业项目，最后是城镇化、产业新城等多类项目集合项目。反之，与国家安全密切相关(如国防和外交)或万一失败则后果严重(如核电站)或社会影响大(如公交汽车)的项目，或对项目的范围(如智慧城市)、产出和服务的质量要求难以清晰界定(如软件系统)或难以收费(如综合管廊、流域治理)的项目，一般都比较难或甚至不适合采用PPP模式。

　　 (二) PPP化解地方债务的认识误区

　　 在地方债务高企的背景下，PPP因其能引入社会资本、缓解公共产品供给的投资不足，而被当成了化解地方债务危机的灵丹妙药，这种认识毫无疑问也是有失偏颇的。按照PPP项目的支付模式，可以把PPP项目划分为经营性(用户支付)、准经营性(用户支付加政府支付或资源补偿)和非经营性(政府支付或资源补偿)等三种模式。在这之中，后两种模式能够在一定程度上延缓政府当期的财政支出，但归根结底政府还是需要支付的，只不过是把当期的支付义务分摊到未来的二三十年了，因此同样需经过政府财政承受力的论证。即使是仅需要政府部分支持或补偿的PPP项目，随着其数量的增加同样会让政府形成大量的长期债务。例如，采用PPP模式供给的城市轨道交通，虽然政府避免了建设期间大规模的一次性投入，但为维持项目的公益性，在项目的运营期间同样需对投资者支付不少的票价补贴。

　　 2015年5月19日，国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)中提出，要将融资平台存量公共服务项目逐步转型为PPP项目，推动融资平台公司与政府脱钩，为借助PPP模式化解地方债务危机提供了较为具体的实施方案。从政府的财政情况来看，在政府短期和长期财政均较为紧张的情况下，可优先将PPP应用于用户支付的经营性项目，如收费高速公路、桥梁、隧道等基础设施项目等;政府短期财政紧张，长期财政宽松时，可选择用户支付加政府资源补偿的准经营性项目，如供水、污水和污水处理、医院、养老院等公用事业项目;政府短期财政和长期财政均较为宽松时，可选择非经营性的社会公益项目，如公园、学校、博物馆等。

　　 (三) PPP提高供给效率的认识误区

　　 采用PPP模式并不必然带来公共品供给效率的提高，其作用的发挥离不开配套法规和制度的支持、规范透明的流程和公平的风险分担(通过合同落实)。在采用PPP模式的项目中，若合同签订得不够公平、政府监管和公众监督难以到位、项目执行过程公开透明不足，企业可能会以利润最大化为目标，而带来忽视社会责任、牺牲服务质量等现象。PPP模式的本质在于政府购买的对象不再是某一项固定的资产，而是由企业所提供的满足特定质量、服务和价格等规则和要求的一整套产品或服务。因此，在是否采用PPP模式的决策中，政府应该着重关注应用PPP模式能否提高项目的建设和运行效率，如带来项目产品或服务价格的降低、服务水平的提高等。

　　 项目建设质量的提高将有效减少项目运营阶段的维护更新费用支出，在PPP模式下，企业参与或主导了项目的规划、设计、融资、建造、运营、维修和移交等各个阶段，为企业采取新技术、新工艺以节约全寿命周期成本创造了条件。能否通过合理的机制设计，如前期设计、融资安排等，让企业承担专业风险、发挥技术优势和提高效率将成为PPP项目能否成功的关键。一般对于设计、建设和运营全过程集成要求高的项目而言，较易通过采用PPP的模式获得全过程的集成优化优势，可以有效降低项目的全寿命周期成本，取得较高的供给效率。

　　 二、 对推广PPP模式的几点建议

　　 PPP模式作用的发挥离不开配套制度的支持。我国目前的PPP实施环境仍存在着诸多制度性的缺陷和障碍，给PPP模式的成功推广造成了一定的阻碍。为进一步推广PPP模式，现针对PPP推广中存在的一些难点提出几点建议。

　　 (一) 相关法律法规有待完善

　　 与PPP实践成熟的国家相比，我国PPP实施的法律环境仍存在着上位法缺乏和配套措施不够完善等缺点。虽然中央政府各部委针对PPP模式的推广和实施已推出了一系列的规章制度，并取得了一定的效果，但考虑到以下原因仍有制定专门的特许经营法或PPP法的必要：一，现行法律制度中仍有部分阻碍PPP推行的制度，如土地招拍挂制度、税收制度、会计准则和银行法等，部委出台的规章政策的法律效力不如这些法律;二，PPP项目周期一般长达10到30年，靠三四年一修的短期规章政策文件来规范，在政府信用不足时不能给投资者足够的信心，甚至造成了投资者的风险;三，缺乏一部上位法加以协调，当出现各部委之间出现不同政策甚至冲突时，容易让地方政府和投资者难以适从。

　　 其次，对于PPP合同到底是行政合同，还是民事合同，在业界仍存在争议。由财政部2014年11月29日发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号)第三部分“争议解决”中规定：在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。但按照2015年5月1日起施行的修订后的《行政诉讼法》中的相关规定，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议”的公民、法人和其他组织可向法院提起诉讼。《行政诉讼法》的有关规定意味着社会资本与政府部门签订的特许权合同属于行政合同的范畴，而不是同等地位的民事主体之间的民事合同。鉴于5月19日颁布的国发42号文中突出强调了政府与社会资本在PPP模式中应处于“平等协商”的地位，张燎在点评42号文时指出，PPP合同虽然不属于完全的民事法律关系，但涉及服务提供和对价支付的相关合同应被归入民事合同关系。综上，若将PPP合同简单的归类为行政合同，无疑会增加社会投资者的疑虑，应给予社会投资者依法申请仲裁甚至提出民事诉讼的一定权利。

　　 最后，PPP实施有关的诸多法律配套措施仍存在着力度不足或难以落地的问题，如国务院2014年8月11日出台的《关于支持铁路建设、实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)、财政部与税务总局给予公共基础设施项目企业所得税“三免三减半”政策等。但目前的鼓励政策远不足以吸引企业特别是民营企业。国家发改委今年1月发布的《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础〔2015〕49号)称，创新投融资体制，实施轨道交通导向型土地综合开发，吸引社会资本通过特许经营等多种形式参与建设和运营。虽然，土地资产至今仍是地方融资平台手中最重要的资产，在如何PPP设计中发挥土地资产的作用，但目前国土部门并无具体的文件出台。2014年12月，国务院发布了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)， 62号文的初衷是清理规范一些扰乱市场秩序的税收优惠政策，但在打破市场竞争壁垒的同时，客观上也压缩了企业能享受到的税收优惠扶持，加重了企业负担，因此颁发之初就引起了较为强烈的反应和质疑。2015年5月10日，国务院下发了《关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发〔2015〕25号)，实质上暂停了62号文的相关工作。

　　 (二) 顶层设计有待推进

　　 国内外经验表明，设立国家层面的PPP协调机构对于促进PPP的健康发展具有重要的作用。推进PPP发展、成立国家层面的PPP中心有其内在的必要性。首先，对于跨区域的PPP项目，涉及到投资者与不同地区的政府之间的沟通，亟需PPP中心在协调沟通工作上予以支持。其次，PPP项目的实施过程中也涉及到在政府不同行业主管部门之间的沟通工作。若采取一事一议的形式设立临时工作小组，则不够稳定，不能给投资者以信心。若由投资者自行与各部门进行沟通，则会增加协调成本和项目造价。

　　 总之，PPP涉及领域众多，不是任何一个部委能够单独完全掌握的。因此，在国家层面，建议设立一专门的协调机构，承担协调和管理项目立项、评估、筛选、招投标、监管、统计、经验总结、制定实施指南和示范合同等功能。如果不能成立有形的实体机构，则也应成立一套由某部委牵头的跨部委协调机制，特别是发改委、财政部和所涉及的行业主管部委。所成立的PPP协调机构的主要精力不是主要负责具体项目的审批等相关工作，更主要的是以顶层设计的形式参与到PPP相关的先进经验和做法的推广中去，着力解决PPP相关法律法规之间的冲突，促进PPP实施环境和流程的改善。除国家层面设立的有形或无形的协调机构外，在省市层面虽然无需建立有形的机构，但也应有配套的协调机制，负责其行政管辖区域内PPP相关的协调等工作。

　　 (三) 绩效监管有待加强

　　 建立完善的绩效监管和公众监督制度，是保障PPP项目运行效率的必然要求。PPP项目的绩效监管应当包括准入和建设运营两个阶段的监管。准入监管是指在PPP项目的立项阶段和特许经营者的选择等的监管。在PPP项目立项阶段，应通过VfM评价和政府财政承受能力论证，来确保项目采用PPP模式实施的必要性和可行性。在特许经营者的选择中，应通过竞争性方式如公开招投标和竞争性磋商或谈判等方式挑选出报价合理、具有相应技术管理专长、能高效提供所需公共产品/服务的企业或联合体作为中标者。建设运营阶段监管是指对项目建设和运营期间绩效水平的监管。具体来讲，应当从PPP项目全生命周期的角度出发，对项目的质量绩效，运营绩效和移交绩效等内容进行考核，从企业提供的产品、服务质量、对环境的影响等维度进行评价，以避免项目公司“重眼前，轻长远”和“重建设、轻运营”等短视行为的发生。政府监管的主体可以是政府部门、政府授权的第三方，也可以是政府与第三方联合，也可吸纳放贷方债权人(如世行监管项目的招投标、财务和环境影响评价)的参与。

　　 由于绝大多数PPP项目均属于公共基础设施或公用事业等公共产品，与公众利益密切相关，缺乏公众参与决策和监督的项目易出现投资者为追求个人利益的片面最大化，而减少项目建设期的成本投入、降低项目运营期内服务质量，最终造成对社会公共利益的损害。因此，必须建立公众参与决策和监督制度，这有助于保证项目实施过程中的公开透明和VfM的实现。在项目的立项阶段，可利用民意调查和公开听证等手段听取公众对项目实施的意见。从项目规划到签订特许权协议的整个过程中，也应充分重视民众的参与权和知情权，从项目实施的规章制度层面细化各个环节公众的参与机制。此类机制包括但不限于建立一定的信息公开制度和程序，对项目的资金使用情况适当加以公开，在PPP项目的公司治理中引入政府和相关代表的观察员等。

　　 (四) 物有所值有待细化

　　 前面提及，并非所有的公共项目都适合采用PPP模式，在确定何种项目适合采用PPP模式的过程中，要应用VfM理念和评估方法。VfM是国际上通行的用于评估传统上由政府负责供给的公共产品是否可运用政府和社会资本合作的模式加以提供的评价体系。我国目前的PPP实践中，尚缺少VfM评估制度，相应的评价方法也没有出台。虽然财政部2015年4月7日印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)及国务院办公厅5月19日印发的42号文中都提到了应将财政承受能力论证作为项目筛选的标准之一，但对于项目前期立项中非常重要的VfM评价涉及不多。6月1日起开始施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中，提出了特许经营项目实施方案应当包括可行性分析，包括对 “降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析测算”，该表述实际上包括了VfM评价的主要内容，但对如何进行评价等细节仍不够具体。

　　 一般而言，在对特定项目的VfM评价中需要从以下三个方面进行考虑，首先，是直观上的性价比，即企业所提供的产品和服务的性能和质量等与项目实施总成本相比应当最优;其次，是从全生命周期来衡量的价格最优，即从项目的建设、运营到移交整个阶段的单位价格最低。最后，是从整个项目的经济和社会效益的角度来综合考虑的性价比最高，即充分考虑项目实施过程中的经济表现和环境影响，将项目质量，价格和效益都纳入考虑的范围内。

　　 同时，项目的VfM评价也应遵循以下一般性的原则：反映PPP项目的自身特点，全面客观的反映项目的社会效益，以及将定量与定性指标相结合。能定量评价的应当定量，不能定量的但重要的定性指标也应当加以考虑，不能一味追求定量指标而忽视了重要的定性指标。具体操作中，在项目的招投标环节，政府需要通过充分的竞争，选出能够提供VfM的产品或服务的投资者。在项目的实施运营阶段，政府应主要关注产品质量、服务水平和单位价格等要素。要注重对项目风险的合理分担，切忌对项目的回报率做出承诺，以免企业丧失提高效率和改进服务的动力。

　　 (五) 地方政府信用有待重视

　　 PPP项目持续时间往往长达几十年，能否在漫长的项目期间内，保证企业投资的安全性并获得合理的回报是吸引企业参与PPP模式的核心问题之一。通过对PPP典型失败案例的分析可以发现，“政府信用”问题是导致绝大多数项目失败的主要原因之一。在以往的PPP实践中，部分地方政府仅将PPP当作一种融资工具，在项目前期未对PPP实施中可能存在的风险和问题进行充分的考虑，也未在特许权协议中对双方的权责分配进行合理的设计，出于吸引投资者的目的而开出一系列空头支票，在后期执行过程中发现了问题拒绝履约，进而导致了诸多项目在运行中受阻，使原本是多方互利的项目陷入了政府与企业间相互扯皮的境地。

　　 42号文中明确提出在PPP模式的推广中要遵从“重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥”的实施原则，将促进政府诚实守信、树立契约意识摆在了重要的位置。政府履约守信意识的培养需要长期的努力。为保证企业投资的安全性，需要建立完善的回款支付保障体系，并在政府的年度财政预算中加以明确，对财政的支付形式等也需要由相应的配套措施。在目前法规政策、地方政府信用难以完全让投资者放心的条件下，社会投资者特别是民企肯定需要对PPP项目进行控股或拥有较强的控制能力。否则，企业可能会缺乏投资的意愿或者仅着眼于短期利益，在乎短期投资的快速回收而非长期投资的收益。当然，政府可出资并派遣代表作为项目的股东参与项目的治理，也可不参与日常的管理但对关键问题享有一票决策或否决的权利。另外，当产生涉及PPP合同的相关争议时，如何解决争议也是对政府信誉的一大考验。

　　 三、结语

　　 目前我国正处于新型城镇化的高速进程中，对基础设施和公用事业等公共产品有巨大需求。传统上由政府一手包办的公共品供给模式普遍存在着“政府失灵”问题，导致社会公共产品供给效率的低下，服务质量难以提高;而日益高攀的政府债务也给依靠地方土地财政的融资模式提出了挑战，并造成了社会公共产品供给的相对短缺。这些问题都给新型城镇化的顺利推进造成了阻碍。在此背景下， PPP因其在拓宽项目融资渠道、增加公共产品供给、促进政府管理模式转变和提高效率等方面的重要作用而被各界特别是政府看好。但PPP并非新鲜事物，也绝非万能药。面对当下PPP火热的发展情形，更需要冷静客观对待PPP，只有正确理解和规范运作，才能让PPP在新型城镇化中更好的发挥作用。

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