PPP模式推广和应用中有哪些关键点

发布日期：2015-06-19来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　来源：中国投资咨询(ID：cicoc_sz)

　　周伟 中国投资咨询公司政府与公共咨询事业部(上海)总监

　　导读

　　“现在，PPP非常火，但是PPP项目落地率非常低。据相关报道，国家试点PPP项目签约率仅有10%左右，这其中有很多问题”。根据财政部PPP操作指南《政府与社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)，PPP模式的操作程序主要分为5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。下面我们根据PPP项目操作流程，一步步分析每个阶段可能存在的问题或者需要注意的关键点。“

　　项目识别阶段

　　项目识别阶段的主要功能在于挑选适合采用PPP模式的项目，包括4个步骤，分别是项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证。

　　第一个问题是缺乏明确的责任主体和标准、工作指引。这个问题的出现原因有三：首先，项目筛选缺乏明确的责任主体。目前国内PPP牵头机构分别是财政部和发改委，它们出台的政策在一些方面有冲突。其次，缺乏明确的项目筛选标准。比如什么项目能做PPP，什么项目不能做PPP?最后，地方缺乏经验，也缺乏相关的操作细则，比如物有所值评价。

　　第二个问题是如何界定社会资本。在发改委的2724号文件(《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》)中提到“社会资本是符合条件的国有企业、民营企业和其他各类企业”，但财政部的《操作指南》里讲到“指以建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所包括的融资平台及其他的控股国有企业”。这样就可能导致一个问题，比如，上海的国有企业就不能参与上海的PPP项目，北京的就不能参与北京的项目。在最新的国办发42号文(《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》)中指出，“如果是已经进行市场化改制建立现代企业制度的地方政府融资平台可以作为社会资本参与当地的PPP项目”。但是，对于其他控股国有企业，还没有阐述清楚。

　　第三个问题是公共产品的范围是什么。PPP模式并非万能，它主要适用于基础设施、公用事业等项目产出为公共产品的领域。部分地方政府为快速推动项目、增加政绩，将PPP模式应用于商业地产、园区开发等纯竞争性领域的项目，与PPP模式的本意不相符。

　　项目准备阶段

　　项目准备阶段为项目实施做好方案和机构、人员的准备。这一阶段的主要工作包括组建管理架构、编制和批准实施方案。

　　第一个问题是如何分配PPP项目的风险。风险分配基本框架是按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担;法律、政策和最低需求等风险由政府承担;不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

　　第二个问题是如何选择项目的运作方式。把政府和社会资本在一个项目中，包括设计、建造、融资、运营维护等各个方面的职能进行划分，然后分别从各个职能来看，是政府来做更合适、更有效率，还是社会资本做更合适、更有效率?通过不同的组合，就会产生不同的PPP模式。现在财政部的操作指南中列示了委托运营 (OM&)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交 (ROT)等6种，但是这6种必然不是全部，根据不同组合应该会产生几十种运作模式。

　　第三个问题是最佳的采购方式。按照财政部要求，PPP项目采购要按照政府采购法来做。政府采购法规定可以采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、政府采购以及监督管理部门认定的其他采购方式。对于PPP项目来说，公开招标并不是最佳的方式，但却是最常使用的方式，因为对政府方来说这是政治风险最少的一个选择，这会导致一些问题和障碍，比如项目流标、招标失败等情况。目前来看，大量的PPP项目边界比较模糊，比较适合竞争性谈判和竞争性磋商的方式。

　　第四个问题是哪些方面决定交易结构?主要决定因素包括：

　　项目参与者，明确参与项目的各个主体，包括授权政府级别、项目实施机构、监管机构、出资机构等;

　　项目投融资结构，项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等;

　　回报机制，使用者付费、可行性缺口补助、政府付费;

　　相关配套安排，项目以外的相关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和项目所需的上下游服务。第五个问题是回报机制设计应关注什么?从PPP项目来说，回报机制主要有三种：

　　第一种是使用者付费，像高速公路、自来水公司、停车场项目比较适合做BOT的项目;

　　第二种是可行性缺口补助，使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助;

　　第三种由政府直接付费，分为以下三种：可用性付费，比如社会资本为政府提供了一条满足通行的道路;

　　使用量付费，比如免费的公园，政府可以根据免费入园量来进行付费;

　　按照绩效付费，比如为政府提供基层的医疗服务，按照服务的绩效来设立相关的指标来进行付费。在设计回报机制时还需要考虑设立一个价格调整的机制。

　　项目采购阶段

　　第一个问题是市场测试。市场测试是在启动PPP正式采购程序前，政府方用以检验自己有关项目的方案设想是否符合市场参与主体如潜在竞标人、融资机构的意愿，引发其兴趣，并借此获得各类市场参与主体的反馈，对PPP方案进行可能的调整完善的一种工具。市场测试只是一个寻找最佳方案的过程，而不是寻找最佳交易对手的过程，也不是进行实质性谈判的过程。目前，投资人对参与市场测试的积极性不是特别高。但市场测试对PPP项目的运作非常关键，很多项目的失败都是归结于此。

　　第二个问题是，如何确定合适的资格预审条件?资格预审主要是为了实现市场测试的职能，验证项目是否具有足够吸引力，能够实现充分竞争。资格预审的条件主要为资质、项目经验、财务等方面的客观条件。资格预审设计的条件需满足项目基本需求、实施机构的特殊要求，同时也要考虑项目主要潜在社会资本的实际条件。在设置资格预审条件前，需要充分了解项目所处行业内主导社会资本的条件，并了解项目所需要的基本资质和经验要求。

　　第三个问题是要设置一个合理的采购边界条件。项目的采购边界条件主要包括项目运营模式、项目合作年限、回报机制、交易结构、风险分担机制等。政府方应在设置边界条件时充分考虑社会资本的利益，为其留下合理利润空间，这样才能更好地保障项目顺利落地。在项目实施中，还有一些条件是可以灵活调整的。

　　项目执行阶段

　　项目执行是PPP项目运作成功的关键，因为采购和编制实施方案也就几个月的时间，而项目执行需要20～30年的时间，这才是PPP项目产生物有所值、产生效率的关键阶段。项目执行主要关注项目公司的设立、融资管理、绩效监测与支付，同时还有一个定期评估的机制。按照操作指南，3～5年进行一次中期评估。

　　第一个问题是良好的履约管理能力。良好的履约管理能力主要包括两方面，一方面是指政府方对于项目公司的履约监管能力和意识，因为是公共产品，要对提供产品的数量、质量、价格进行日常监管;另一方面是指政府方自身的合同履约能力和意识，最核心的是他的付费能力。

　　第二个问题是如何设计绩效考核与付费机制?在PPP项目中政府方需要对项目公司设立绩效考核机制，并将绩效考核与政府付费金额相联接。

　　项目移交阶段

　　在项目的移交阶段，主要工作包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价。在移交阶段应确保项目设施的完好移交。在这阶段应主要关注移交方式和性能测试。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。如何保证社会资本移交的设施是完好的，移交的设施应该达到什么标准，这都需要在合同中进行准确的、详细的、明确的描述，但是目前来说，很多项目都约定得比较粗泛。

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