稳步有序推进PPP发展——以徐州市为例

发布日期：2015-05-25来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　自2013年以来，国家密集性的出台了一系列PPP相关的政策文件，着力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。随后，湖南、江苏、陕西、浙江、福建、安徽等地方政府也相继出台了针对PPP实施的指导意见，为政府与社会资本的高效合作提供了操作指导和制度保障。

　　在各地政府“稳增长、去存债、控增债”的大背景之下，PPP模式的确是破解地方政府债务难题的一剂良方，其不仅能够缓解财政支出压力、为城市基础设施建设引入可持续的资金投入机制，同时将提高公共产品及服务的质量和供给效率，在提升城市基础设施建设运营管理水平的同时有效激活社会资本，提高市场参与度。

　　一、PPP项目推进情况

　　尽管PPP模式集诸多优点于一身，国家和地方政府层面也都在积极推动PPP，但PPP项目的实际落地情况并不乐观，强力的政策刺激背后是PPP项目举步维艰的现状。

　　据民生证券研究院今年三月份的研究报告显示，自43号文(即《关于加强地方政府性债务管理的意见》，国办2014年9月发布)出台前后，全国34个省市区地方政府共推出总额约1.6万亿的PPP项目，但截至三月，真正签约的仅2100亿，根据投资额粗略估算，实际落地的项目投资额仅占总投资的13.13%。

　　在江苏省内，自去年省财政厅推出15个PPP试点项目至今， 项目进展较慢，多数项目还未明确具体的实施方案，部分项目甚至依旧徘徊在前期的可行性分析和筛选咨询机构阶段，整体进度堪忧。

　　面对PPP项目艰难推进的现实状况，推动PPP示范项目实施建设，形成一批可复制、可推广的项目范例，是财政部也是各省市近期PPP工作的主要思路和重要抓手。笔者以江苏省内城市徐州为例，总结其PPP模式高效、有序推进的可借鉴经验，以望对未来PPP项目的实施操作提供一定的指引。

　　二、徐州市PPP项目推进情况

　　2014年8月，徐州市城市轨道交通一号线一期、餐厨废弃物资源化利用和无害化处置两个项目入选江苏省PPP首批试点项目;11月，徐州市城市轨道交通一号线一期、骆马湖水源地及原水管线两个项目分别入选了财政部首批PPP示范项目。

　　目前，徐州市试点、示范、一般项目均在有序推进中(如下表所示)：

项目名称	推进时间	备注	进度
徐州市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理PPP项目	2014	江苏省15个PPP试点之一	实施方案已定稿，进入采购投资人阶段
徐州市城市轨道交通1号线一期PPP项目	2014	江苏省15个PPP试点之一；财政部示范项目	正处于施工建设阶段
徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP项目	2014	财政部示范项目	已编制初步实施方案
徐州市丰县地面水厂一期工程PPP项目	2014	一般项目	投资人已经签署合作协议
徐州市第二水厂供水项目	2014	一般项目	已编制初步实施方案

　　其中，徐州市餐厨废弃物PPP项目作为江苏省试点项目之一，其实施进度在十五个试点项目中遥遥领先，现正处于采购投资人阶段;而轨道交通一号线一期项目、骆马湖水源地及原水管线项目已于2015年初确定了咨询机构，现正处于前期工程建设和方案编制阶段，项目整体时间节点把控较好。

　　与此同时，徐州市政府、财政局及各具体职能部门正在认真筛选、积极申报第二批省试点项目，在快速推进已批项目的同时有序揭开下一批试点项目的面纱。综合来看，徐州市PPP项目的运作模式科学、合理，推进方式高效、快速，项目整体实施效果较好。

　　三、经验分享

　　(一)地方政府部门积极响应政策，各职能部门分工清晰、完整、一致。

　　PPP运作是一项系统性的工程，其需要财政、发改、规划、住建、国土等多个同级平行政府部门的支持，清晰、完整、一致的政策、分工和协调机制是PPP 模式有效推广、运作并发挥其优势的必要保证。

　　2014年，针对PPP模式运作，财政部和发改委可谓令箭频发，从《操作指南》到《指导意见》，再到《合同指南》，国家为PPP项目运作粗略的搭建了一个制度框架和操作平台，奠定了项目运作的必要基础。徐州市政府以国家政策为指引，地方财政部门牵头迅速展开部署分工，发改部门负责项目核准，国土部门负责项目相关土地手续，城管(环卫)、水务、交通、住建等部门负责项目具体组织运作，环保、物价、水利等部门则负责制定相关标准并行使监督权，各职能部门分工清晰、完整、一致，有效地推动了PPP模式的顺利运作。

　　同时，为了更好的协调PPP运作，徐州市政府已成立专门的PPP管理机构。该管理机构专门负责PPP信息的统一发布和技术指导，对项目进行全过程的监督和管理。

　　(二)积极进行项目前期识别、筛选、评估，确保项目“物有所值”。

　　在项目选择上，地方政府不宜过度推广PPP模式，在筛选和发起项目时应综合评估项目建设的必要性、合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素，确保PPP项目“物有所值”。

　　徐州市政府在试点项目选择方面做了充分的前期准备，财政、发改以及政府各职能部门深入梳理、调研、删选项目，对项目进展、相关部门的试点意愿进行了解。PPP模式在国际上虽盛行已久，但对我国政府部门来说尚属新鲜事物，在试点启动初期必然面临诸多抉择和难题。徐州市政府审慎选择试点项目，把收益性、可行性作为PPP项目首推的重点，优先选择收益比较稳定、合同关系较为清晰、技术发展相对成熟的项目作为试点，不求多而求精，以试点为切入逐步推进PPP模式在全市的应用领域。

　　截至2014年底，徐州市首批共推出三个试点项目，其中有两个项目被选入国家示范项目库。目前，三个项目均已启动，其中餐厨废弃物处置项目已进入投资人采购阶段，是江苏省15个试点项目中进度最快的项目。

　　(三)政府方积极寻求专业机构协助，由第三方提供PPP领域的技术支撑。

　　PPP模式是一项系统而复杂的工作，项目运作过程涵盖设计、融资、建设、运营等多个环节，需要法律、工程、财务、管理等多领域的专业知识。同时，PPP模式是一个长期行为，需要复杂的合同谈判、合理的风险分担机制以及长时间的评估，外部专业机构的援助必不可少。

　　徐州市三个试点项目均聘请第三方机构作为咨询顾问，其中作为餐厨废弃物处置和骆马湖水源地两个项目的咨询机构，为徐州市政府提供PPP项目的技术援助和评估服务，帮助其设计实施方案、制定采购文件、拟定规范性合同，以及协助采购谈判等，有效地维护了政府方利益。同时，咨询机构还可协助徐州市政府进行前期项目甄别，以确保申报第二批省试点项目的可行性。

　　(四)项目前期流程紧凑，立项、审批高效。

　　PPP 项目的立项不得不面对复杂而耗时的许可和审批过程，获得基础设施项目的许可和审批往往会牵涉到不同层级的多个政府部门，投资者需要与众多的政府部门官员交涉、磋商甚至谈判。在某些情况下, 投资者还有可能面临含糊和不确定的环境，即不清楚需要通过哪些审批、在什么时候以及从谁哪里取得批准。例如关于水务项目审批过程通常要经过住建、发改、环保、水利等部门的层层审批，如果该项目涉及国有资产转让，还需要国资委的审批方可出售，这其中的每一个政府部门都负责审批水务项目的一个或多个方面。

　　徐州市政府在PPP运作中，为避免前期不必要的流程冗长，秉承由对风险最具控制力的一方承担风险的理念，采取以政府方主要负责审批、立项工作的运作方式，市级层面各个政府部门之间高效配合，节省了大量的前期时间，从而确保项目顺利、高效、有序推进。

　　(五)政府决策及时，避免不必要的前期耗时抉择。

　　PPP 项目往往复杂而耗时, 并且会随着政策、经济情况的变化而变化。目前，国家及省政府层面虽然已经相继出台了诸多政策、制度、指引等，但基于PPP模式在我国仍处于初期探索阶段，在实际的操作实践中仍面临诸多问题。

　　诸如其他试点项目一样，徐州市政府在推进三个试点项目过程中也面临了诸多阻碍，但徐州市政府决策及时、高效，是PPP项目得以快速推进的基础。对于部分市级层面无法决定的事宜，徐州市政府及相关职能部门积极主动向省政府请示、汇报，共研对策，从而有效避免了政府决策的反复冗长。

　　(六)引入创新理念，探索多元化的PPP模式。

　　PPP模式的使用方式非常灵活，根据地理区域、项目类型的不同，PPP项目的适用模式不尽相同，其运用的范围也很广，可以是一个项目的某个环节，如项目设计、建设、融资以及运营等，也可以是整个项目周期的全过程。

　　徐州市政府没有局限于传统的PPP项目融资模式，积极探索多元化的PPP项目运作模式。以推进市场化运作为指引，徐州市政府鼓励各方根据项目特点尝试各种形式的PPP模式创新和模式组合，以更好的调动社会资本的积极性，满足政府融资需求的同时引入先进的管理及技术。

　　四、总结

　　笔者以徐州市政府PPP运作为例，分享其在PPP运作中摸索而获的宝贵经验，可以看出，徐州市政府前期的积极“作为”是PPP项目顺利运作的重要保证。在我国PPP运作中，政府一般作为发起方并担当重要角色，政府方是“不作为”、“被动作为”还是“积极作为”将显著影响PPP项目的推进成效。

　　PPP项目复杂且不具重复性，由于地理区域、行业领域、项目类型的差异，PPP项目方案的设计可能千差万别，现实操作中并不存在一个可以适用于所有或者大多数PPP项目的通用模式。因此，为快速推进项目启动，地方政府作为发起方，必须积极主动着手项目前期准备工作，根据本地实情审慎选择、合理设计适用的PPP模式。

　　来源：现代咨询

【相关阅读】

• 浅析PPP项目公司的增值税问题
• PPP中无项目融资则无需成立项目公司?
• PPP项目中的土地政策
• 特色小镇开发 PPP 项目实施方案
• PPP项目中增值税对定价策略的影响
• 财务人员注意了！PPP各阶段如何缴纳增值税？