浅议PPP项目“物有所值”评价体系

发布日期：2015-05-06来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　2014 年，中国政府的采购规模较2002年的1009亿元有了近十余倍的增长，占财政支出的比重也接近20%。但与国际上比较成熟的政府采购制度相比，中国的政府采购制度还有较大的改进空间，主要表现在“效率”与“规范”的目标远未实现，扶持政策与公平竞争原则难以平衡，以及高价采购与低价竞争的现象并存和公共部门采购从业人员的素质与采购专业化要求不相匹配。

　　2013年11月，财政部副部长刘昆首次提到政府采购将向实现物有所值转变。作为中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任人，财政部根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)等法律和规范性文件，明确提出要科学规范地对政府和社会资本合作(Public-Private-Partnerships，“PPP”)项目进行物有所值评价。

　　一.相关文件梳理

　　据悉，财政部将于2015年推出PPP项目物有所值评价指引。目前，相关文件尚未正式出台，本文仅就笔者所了解到的部分文件内容做一个简单的结构梳理。同时，为便于援引，与之有关的文件内容以下均简称为“《VFM评价指南》”。正式的PPP项目物有所值评价指南或指引，均应以财政部公开颁布的文件为准。

　　物有所值(Value for Money, “VFM”)，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。根据《VFM评价指南》，“物有所值评价是判断政府和社会资本合作模式与政府传统[采购][提供][1]模式相比，在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法，包括定性评价和定量评价”。

　　(一)定性评价

　　根据《VFM评价指南》，定性评价仅在“项目识别”阶段进行，采取专家独立打分和专家组会议评审两部评价方法，由政府本级财政部门(PPP中心)或其委托的行业主管部门或第三方专业机构组织专家组开展定性评价。《VFM评价指南》中还对专家人员组成和评价标准作出了规定。

　　在专家独立评分环节，《VFM评价指南》设定了18项指标，采用百分制评分法，最后汇总并加权计算总分。这18项指标中，除全寿命期成本和风险转移各占有10%权重外，其余16项指标各占有5%的平均权重。每项指标均依据其自身的特点和相关性做出了具体的并能尽可能量化的评分标准。(详见附表 1)

　　(二)定量评价

　　与定性评价不同，定量评价可综合运用于项目识别、准备、采购和实施阶段。在不同阶段，定量评价通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC)进行比较，来对政府和社会资本合作模式是否能够降低项目全生命周期的成本进行考量。

　　物有所值定量评价的主要步骤包括：(a)根据参照项目计算PSC;(b)根据影子报价或实际报价计算PPP值;(c)比较PSC和PPP值，得出物有所值量值，并根据计算结果做出决策。

　　根据《VFM评价指南》，在项目识别和准备阶段，政府自己或依赖第三方财务顾问通过影子报价PPP值(PPPs)与PSC比较，以此来评估PPP模式的定量分析;在项目采购阶段，政府则通过社会资本提交的最终响应文件中的实际报价PPP值(PPPa)与PSC比较，来评估相对较好的“物有所值”方案。

　　二.有效的决策工具

　　通过前文对《VFM评价指南》所作的结构梳理，我们可以看到物有所值的评价体系侧重于PPP项目的社会经济效益，而财政部在2015年4月7日颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，则主要关注PPP项目对地方财政支出的影响。但二者都要求采用定量和定向分析两种方法，也都是政府或公共部门用于PPP项目识别，并判断PPP模式是否在公共产品或服务提供发明是否能够比政府传统[采购][提供]模式取得更高效率及更好效果的决策工具。

　　在VFM定性评价中，18项指标较为详尽的分别从PPP项目特征、社会资本的参与能力和政府的风险分担等三个方面提出了定性评价标准;在VFM定量评价中，PSC的计算也试图通过“竞争性中立调整”和“风险承担成本”对初始PSC值做一个较为科学的修正，最终力求能产生一个能够经得起推敲并可供比较的 PSC值。

　　清华大学王守清教授和柯永建博士此前曾提出，政府在社会效益评估中应当遵循以下原则：“(1)反映PPP项目的特点;(2)全面客观地反映项目的社会效益，即兼顾正面与负面社会影响;(3)定性指标与定量指标相结合，能定量的则定量，不能定量的但重要的定性指标也一定要考虑，不能一味追求定量指标而忽略了重要的定性指标。”[2]

　　笔者认为，就公共产品或服务项目是否适合采用PPP模式而言，如果运用得当，VFM可以成为政府或公共部门一个比较好的决策工具。此次财政部下发的《VFM评价指南》，比较好地结合了定性评价和定量评价的方法，从符合社会经济效益需求的角度为PPP项目的识别、准备、采购和实施提供了一个科学论证的依据。

　　业内也有专家认为VFM在理论上是个好工具，但并不符合我国现阶段的国情。 诚然，自1995年我国首个BOT试点项目广西来宾B电厂的实施以来，主管政府部门“摸着石头过河”的心态和采用PPP项目的单一融资导向并无实质性的转变，也在很大程度上决定了与此相关的法律顶层设计难以推动及完成[3]。2004年，前建设部的126号令-《市政公用事业特许经营管理办法》颁布并实施，为后续的BOT/TOT/BT等模式在市政环保等基础设施项目的实施提供了引导和一定的规范。但是，恰恰因为126号令的实用主义特征，政府在前一轮 PPP项目发展浪潮中，更多地是从短期解决地方财政的发展资金之困出发，追求项目转让的高溢价和项目运营服务的低收费，而在很大程度上忽略了不是所有的公共产品的服务项目都适合做PPP，尤其是把政府缺钱、做不好的公共产品或服务推向一个不成熟的市场，并过度将政府作为公共部门所应承担的项目公益性风险转移给了社会资本方，让“高溢价”和“低收费”两个严重对立的利益诉求隐藏在项目的商业结构中。这些大量累积的潜在风险都将不可避免的危害项目的中长期发展，最终导致公共产品或服务的低效提供，政府和社会资本方怠于履约甚至是违约的情况。

　　毋庸讳言，在一个不成熟的公共产品服务的市场环境下，如果将VFM作为PPP项目的决策工具，确实会遇到比较数据来源的可靠性，实践中的风险和潜在收益的财务量化性等问题，甚至还有地方政府在短期融资利益驱动下对项目指标或决策结果进行操纵等问题。但是这不应成为我们因噎废食，武断否定“物有所值”的理由。

　　(一)2014年，财政部正式设立政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组。财政部前副部长王保安明确提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2015年4月21日，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。至此，PPP模式的中国式建设和发展已经无论从参与者的认识上，还是从法律保障和实施上都有了一个全新的变化!

　　(二)自1983年《中华人民共和国统计法》颁布实施以来，中国统计部门在：(a)改进国民经济核算体系，提供国家和地区核算数据的质量;(b)建立比较科学的统计调查方法体系，满足经济社会发展的需要;(c)完善统计指标体系和统计标准，及时反映新的经济社会现象，等三个方面取得了长足的发展，相关统计数据已经具备一定的参考性和科学性。

　　(三)经过二十年的项目实践，PPP模式在中国已经得到了长足发展。据业内人士估算，中国目前已经实施的PPP项目在7000个以上，其中污水处理行业有2000个以上，燃气行业有1000个以上，市政道路项目则有3000到4000个(含BT项目)[4]，此外在城市供水、垃圾处理、交通运输、电厂、学校、医院乃至城镇开发领域，均有不少以PPP模式实施的案例。前期累计的大量案例已经为“物有所值”的评价和研究奠定了坚实的数据参考基础。

　　(四)在VFM评价体系设计上，财政部分别从定性和定量环节入手，尤其在定量评价中，PSC的计算也充分通过“竞争性中立调整”和“风险承担成本”试图对初始PSC值做一个较为科学的修正，最终力求能产生一个能够经得起推敲并可供比较的PSC值。

　　纵观各级政府部门自2014年下半年以来就PPP模式的推广和应用的密集发文，可以讲PPP模式在中国的发展已经进入到一个前所未有的新天地。从现阶段项目需求及PPP模式在中国的长远发展两方面来看，PPP项目“物有所值”评价体系的推出无疑是必要的、适时的，也是非常值得重视和研究的。

　　三.实操问题

　　尽管如此，在实际的PPP项目操作中运用“物有所值”评价体系，还是有若干问题需要予以关注。

　　(一)成本比较

　　成本在这里可以分为建设成本和运营成本。《VFM评价指南》在对初始PSC的调整计算中，引入了“竞争性中立调整”，并对因风险从公共部门转移到社会资本方所产生的成本上升做出了考虑。例如，如果工程总包商需要承担更多的工作，带资建设，工程价格本身就要增加以体现这种风险，而在政府部门的比较基准中就不能使用相同的建设成本，因为后者不存在这种额外的风险。但是，对于社会资本可能在PPP项目中做出的创新行为，并由此可能给PPP项目带来的收益，确实难以提前做出十分准确的预测，进而无法涵盖在政府比较PPP与PSC的评估之中。

　　在运营成本方面，负责设施管理的分包运营商在风险转移给他们的情况下会收取更高的服务费用。而政府部门在同一PPP项目下， 则会在采购、谈判和项目监管等方面产生更高的实施成本，而在政府自身工作人员来对项目进行运营管理的情况下，这些成本在很大程度上将会被忽略不计。

　　(二)折现率

　　根据《VFM评价指南》，折现率将由省级财政部门会同行业主管部门，按照基础设施及公共服务的行业分类制定和发布并定期更新。按行业分类制定的原则很好地体现了项目被贴现现金流的性质不同，定期更新也给政府根据市场实际情况进行调整留出了窗口。实际操作中，我们知道政府部门制定贴现率(假设是6%)大多数情况下是低于PPP项目的实际资金成本(假设是8%)。这中间的差异就是政府与社会资本之间转移风险的估值。如何合理的做好转移风险的平衡，调整因折现率的不同而带来的PPP物有所值的比较结果不同，引入第三方独立机构的数据和计算就显得尤为重要。

　　(三)风险转移调整

　　风险的识别、分配和量化过程中，将不可避免地掺杂大量的主观判断，并存在数据来源的完整性及可靠性的问题。因此，对项目中可能的“乐观偏差”的范围，不同的部门、咨询顾问或投资人很可能会有不同的区间考量。另外，各种风险所被赋予的权重、发生概率等是否如实反映了项目的实际情况，这也是值得探讨的。目前，各地政府对PPP项目模式热情高涨，认为这是一剂“万灵药”，或因为地方债务问题的考虑而不得已为之。那么在面对一些原本不需要或不适合采用PPP模式的项目，政府和社会资本倘若一定要适用PPP，项目主管部门和中介机构就会面临较大压力，需要对物有所值的评估结果施加人为的影响，以通过较高的风险调整系数来“包装或证明”PSC要高于PPP的实际成本，满足项目物有所值的评估需要。

　　四.总结

　　综上，财政部适时推出“物有所值”评价体系，并将之作为PPP项目的准入门槛之一，无论是为了完善其相关政策法规体系，还是满足现阶段PPP项目实施所需，均确有其必要性和迫切性。为确保各地财政部门和社会资本方运用好“物有所值”评价体系去识别和调整好的PPP项目，从公共产品或服务的全生命周期中真正为社会大众提供高效率、高质量的产品服务，必要的系统培训和第三方财务及法律顾问的深度介入都是非常关键的因素，也是各级地方政府需要马上着手去做的工作。

　　[1]《VFM评价指南》中为政府传统“采购”模式。

　　[2]清华大学王守清教授和柯永建博士-《特许经营项目融资》，2008年7月第1版。

　　[3]君合律师事务所合伙人刘世坚- 《PPP模式在中国的发展及实践》，2014年6月11日。

　　[4]大岳咨询金永祥总经理- “大岳咨询”微信公众号，2014年5月23日。

　　附表1: 定性指标分析评价体系表：

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