解析片区开发PPP模式内各方角色扮演

发布日期：2015-04-13来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　金杜律师事务所 王俊文 郑瀚泽

　　2014 年9月23日，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)，通知中首次提到利用政府和社会资本合作模式(即Public-PrivatePartnership，简称PPP)进行城镇化建设，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变。

　　国务院于2014年11月16日下发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)，财政部于2014年11月29日下发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)，国家发展和改革委员会于2014年12月2日下发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)，分别对利用PPP模式吸引社会资本，参与城镇化建设与改造的新型合作模式提出了政策指导意见。

　　PPP模式对我国新型城镇化建设具有重要意义，也为城镇化建设与改造的相关参与方在城镇化建设与改造过程中的定位以及后续发展提供了新思路与新方向。城市片区开发作为城镇化建设与改造模式中对整体性、协同性及复杂性要求极高的一种综合模式，在城市片区开发中施行PPP模式对于相关参与各方均具有重要的价值。

　　本文以目前全国各地已开展或正在洽商的PPP片区开发项目作为出发点，结合我们在相关领域的经验，对现行PPP模式进行的城镇化片区开发中各方的角色进行简要分析与介绍，以求抛砖引玉。

　　片区开发及PPP模式

　　片区开发，我们理解为：城镇化建设与改造的参与方在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设与开发。现阶段全国范围内的片区开发PPP项目方兴未艾，除本文后续将分别阐述的中信地产汕头濠江滨海新城项目、五矿信托沈抚新城项目外，其他一大批片区开发 PPP项目正在洽商过程中，如2014年8月，重庆市将钓鱼嘴南部片区土地整治项目作为片区开发PPP项目的试点，长沙市长沙县于2014年12月一次性推出了8个片区开发的PPP合作项目试点。

　　片区开发作为整体性较强的城镇化建设与改造模式，其涵盖的范围广，相关参与方多，亦需要相关参与方具备较强的合作能力。

　　鉴于上述片区开发的特征，片区开发对资金需求量大，开发运营周期长，涉及领域广(包括土地一级开发、市政基础设施、交通设施、公共事业设施等多方面的工作，国发〔2014〕60号也对除土地一级开发外的上述其他几个领域内进行PPP模式的合作提供了指导意见)，单独由政府或政府平台公司完成难免会出现资金缺口，进而导致片区开发进程停滞并影响城镇化建设的进度。而单独由社会资本方进行开发建设与运营管理，则对社会资本方的开发建设能力与综合水平有较高的要求，亦可能因与政府监管机构之间的沟通不畅对项目产生不良影响。此外由于片区开发涉及公用事业与基础设施建设，受限于相关行业法律法规的限制，单独由社会资本方完成亦不具有法律规制范围内的可操作性。

　　在片区开发中使用PPP模式，可发挥政府方与社会资本方的各自优势。一般由政府方与社会资本方合作设立项目单位(以下简称项目单位)，由项目单位进行片区开发的主要工作，政府提供法律法规政策方面的指导与意见，亦可作为公共服务的提供方为项目单位提供更加优质的公共服务与政府服务。而社会资本方则可有效利用其资金方面的优势或项目经营管理方面的优势参与片区开发，并按谈定的合作模式获取可预期的稳定回报与收益;同时，亦可根据不同片区开发项目的实际情况引入其他参与方共同作为项目单位的合作方完成项目，以保证片区开发的进度与质量。

　　以下结合目前国内相关片区开发PPP的成功案例以及我们的项目经验，对片区开发PPP模式中各参与方的定位进行简要阐述。

　　政府方

　　政府方一般作为PPP模式的发起者，通过政府平台公司或其下属单位作为项目单位的合作设立者之一，由项目单位作为片区开发的主要执行者，政府方为项目单位提供必要的政策便利与公共服务(如相关项目审批与政策建议等)。结合项目经验，政府方也可能对项目单位进行直接投资或通过财政补贴等方式支持项目单位的片区开发进程;政府方同时亦会在项目开发运营周期内与社会资本方共同分享收益，并于项目开发运营周期届满后，根据项目的实际情况收回部分项目的所有权(如高速公路、城镇绿地公园等)。

　　同时政府方应同时作为监管者，适时对相关政府采购、招投标、竞争性磋商等流程进行监督与管理。

　　在部分特殊的片区开发项目中，若涉及土地一级开发，政府方还需要协助项目单位共同完成相关土地征收拆迁手续、农转用手续以及地上附着物与地上房屋的征收拆迁事宜。

　　对政府方而言，如何使政府采购、招投标等流程既符合国家法律法规的相关规定，又保证项目开发的时间节点与灵活性，同时确保政府方投资的回报以及开发运营周期届满后的项目处理，这些均需要在PPP项目合同中加以详细的约定，也是片区开发PPP中需要在实践中进一步探讨的内容。

　　片区开发PPP项目因其开发运营周期长，需要相关政府方与社会资本方在项目启动前作好充分的内部与外部调研，特别是在规划方面以及对项目开发进度的整体把握，避免因整体开发建设进程中的部分环节无法满足国家及地方相关法律法规的要求而导致项目停滞(如涉及征地与拆迁工作的时间估算与预算测算等)。2015 年初发生在重庆市石柱县的某安置房项目因征地拆迁无法及时完成以及无法满足安置房建设手续等原因被迫终止的案例，值得片区开发PPP项目的参考与注意。

　　社会资本方

　　社会资本方作为片区开发PPP中的主要资本投入方，其通过与政府方签署PPP项目合同，共同设立项目单位进行片区开发项目的建设与运营。社会资本方是项目开发建设的资金主要投入方，负责在与政府方沟通的基础上对片区开发进行整体的控制、运营与管理，这种全新的角色也对社会资本方运营管理综合性质项目的能力提出了全新的要求。

　　如 2014年已启动并已通过财政部研究所确认为片区开发PPP试点项目的位于汕头市濠江区的中信滨海新城项目(广东省目前最大的城市综合开发运营项目，其规划控制占地面积约为 168 平方公里，主要由南滨片区、北山湾片区、“一江两岸”片区、临港 RBD 片区、龙虎滩国际旅游度假区、由苏埃过江隧道建设工程及其捆绑统征地构成的苏埃通道捆绑项目几部分组成，项目计划开发周期为25年)，濠江区政府与中信地产已就该项目于2011年签署了战略合作框架协议。在中信滨海新城项目中，作为项目单位的中信滨海新城投资发展有限公司将负责部分土地一级开发工作，以及部分项目运营与招商的工作。

　　对于社会资本方而言，是否具有维持长期开发建设的持续融资能力、丰富的同质项目经验、经营管理片区整体开发项目的能力，均是在进入片区开发PPP项目之前值得考量的问题，如上述中信滨海新城项目，中信地产作为社会资本方，其所依托的是中信集团的全金融牌照以及丰富的投融资经验。而该项目中因涉及苏埃过江隧道建设工程及其捆绑统征地部分，与政府方关于征地的合作以及与专业隧道建设公司(本项目中由濠江区政府设立的隧道公司统一负责上述隧道建设工程及其捆绑统征地工作)的合作也尤为重要，同样也会考验社会资本方的整体统筹与综合项目的运营能力与经验。

　　再者，与政府方沟通商谈中，最为核心的仍然是项目开发建设周期中以及项目开发建设完成后，如何回收其投资，以及投资的收益如何分配与体现的问题。我们理解，此问题亦需要根据不同片区开发PPP项目的性质区分对待。如涉及土地一级开发与征地的项目部分，可考虑通过该地块在二级市场上公开招拍挂所取得的土地出让收入对社会资本方进行补偿(需符合《国有土地使用权出让收支管理办法》及相关法律法规关于土地出让收入“收支两条线”的规定)。涉及交通基础设施的项目部分，可考虑通过特许经营权的出让对社会资本方进行补偿。涉及其他市政基础设施的项目部分，政府方或可通过直接回购的方式支付社会资本方的收益。发改投资[2014]2724号的第三条中也对投资收益收回的模式进行了积极的探讨。此外，坊间流传的《项目收益债业务指引》也为PPP项目回收投资提供了另一种具有探讨意义的方式。

　　此外，目前社会资本方中亦存在较为活跃的金融机构投资者，如信托公司、基金公司等资金方。这些金融机构投资者若其作为社会资本方参与片区开发PPP项目，则因其财务投资人的性质，往往不对片区开发与项目整体进行实质控制，而是倾向于由政府方作为项目的实际开发运营方。在这种情况下，金融机构投资者实质上仍类似于通过片区开发PPP模式向政府方融资的债权人，但政府方可以通过片区开发PPP模式有效控制政府方的地方债务。结合我们的经验，片区开发PPP项目的最佳途径仍是由具备综合实力的社会资本方与政府方共同合作开发运营项目，并积极地参与到项目中来。或许在未来发展过程中，金融机构投资者或可考虑通过类似于有限合伙企业中有限合伙人的身份加入片区开发PPP项目，以其充足的资金能力为片区开发PPP提供支持。

　　服务提供方

　　片区开发PPP项目中的服务提供方主要指作为第三方机构为项目单位提供服务的公司或企业，如片区开发PPP项目中承担部分建设工程的承包商、设计单位、监理单位，具有专业开发运营能力的道路公司、轨道交通公司、隧道桥梁公司等专业单位，以及在片区开发PPP过程中提供其他专业性服务的第三方机构。按照财政部于2014年12月31日下发的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)，项目单位就片区开发PPP项目与服务提供方的洽商与合同安排，均须满足我国关于政府采购的相关法律法规规定。财金〔2014〕113号通知也要求，项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式，并应符合该通知第四章关于政府采购的相关详细规定。此外，服务提供方亦可考虑通过作为项目单位的合作设立者之一加入片区开发PPP项目，即服务提供方与政府方及社会资本方共同签署PPP项目合同，共同设立项目单位，并在片区开发过程中负责提供其所擅长的服务。

　　如中国建筑(一局)集团有限公司(以下简称“中建一局”)与五矿国际信托有限公司(以下简称“五矿信托”)、抚顺沈抚新城管委会共同合作的沈抚新城项目，就是服务提供方作为片区开发PPP的参与方之一的体现。沈抚新城跨沈阳与抚顺两市，由抚顺沈抚新城管委会负责管理，是国务院批准的国家新型工业化配套改革试验区。沈抚新城按规划分为核心区、生态旅游区和产业区三种不同的城市功能区，总投资超过150亿元。中建一局与五矿信托以及抚顺沈抚新城管委会共同签署了沈抚新城政府购买服务合作框架协议，并由中建一局、五矿信托与抚顺沈抚新城管委会共同出资设立项目单位。在片区开发过程中，沈抚新城区域内的电力、供热、给水、排水、场地平整及相应的征地动迁等工程，将由中建一局下属单位负责施工。此外，中建一局以类似的模式参与了位于山西省长治市辖区的襄垣县河东移民安置新区项目，并与国泰路安(北京)资产管理有限公司、襄垣县政府共同签署了《襄垣县河东移民安置新区合作框架协议》，项目总规模约26亿元。

　　小结

　　综上所述，片区开发PPP项目不同参与方在项目开发运营过程中分别承担着不同的角色与职责，但现阶段法律法规与政策性文件仍尚未完全涵括整体的片区开发PPP项目流程，政策创设的实务操作空间仍然较大。

　　值得欣慰的是，国发〔2014〕60号中亦列明了相关政府部门的政策制定计划，我们也期待着相关法律法规在不同领域的不断深入与完善，片区开发PPP项目亦能够在综合不同领域PPP项目法律法规的基础上，在实践中不断完善，真正成为中国新型城镇化建设的基石。

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