八千PPP项目 六个“缺什么”

发布日期：2015-03-23来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　从上世纪80年代中期到现在，我国PPP发展经历了探索阶段、试点阶段、推广阶段、反复阶段进入了普及阶段。据有关咨询机构粗略统计，截至2013年底我国的PPP项目已经达到了8000个左右，世界上其他任何国家的PPP项目都没有超过1000个，因此我国的PPP项目是一座内涵丰富的宝库，是花了大量学费积累起来的PPP“经验值”。正确认识这些经验和教训对做好PPP工作有事半功倍的作用，尤其是对PPP工作中存在问题的认识。我国PPP工作存在的基本问题是缺少市场秩序，具体有以下六个问题：

　　一，PPP项目运作不规范。首先，PPP项目运作程序透明度不够，很多项目给运作人员留下了个人风险的隐患甚至承担了责任。其次，运作的组织混乱，决策机制不健全，责任越位和缺位现象经常发生，有的政府承诺事项的履约机构不落实致使政府违约。第三，运作人员不专业，负责PPP项目的公务人员经常变动，政府选择咨询机构时对PPP相关经验重视不够，自身运作能力得不到加强。第四，项目的商务条件设计不合理，政府官员意志过强，与市场对接不顺畅。最后，项目进度安排过紧，很多该做的前期工作没有做，后期工作一步一个坎。运作不规范导致了我国PPP项目数量虽多但质量和效果落后于英国等发达国家。

　　二，PPP项目竞争不充分。很多PPP项目的竞争只是走过场，有的没有竞争，使PPP工作变成了私有化过程而不是市场化。政府推广PPP的目的在于转换机制、提高效率，在准入竞争不充分的情况下，地方政府为PPP项目付出的代价往往会超过传统体制，违背了物有所值的PPP宗旨，成为了地方政府换届后对社会投资人违约的主要原因。缺少机制也使很多人对PPP产生了怀疑，认为PPP在本质上效率就是低的，有的项目由于竞争产生了溢价等效率提高效果会遭到攻击。不仅如此，缺失竞争的PPP使社会主体竞争能力和竞争意识减弱，没有提升和创新管理的动力，不利于培养守规则有国际竞争力的企业。

　　三，地方政府草率签约、随意违约现象普遍。有些公务人员观念落后，缺少商业意识，没有把自己和社会投资主体放在平等地位上。很多地方政府与社会主体签约时过于草率，签约前缺少研究，有的在社会主体起草合同后自己没有审查就签了字。同时，在项目合同执行遇到问题时政府违约也有些随意，有的违约看似有合理性但不具有合法性。政府违约一方面破坏了社会投资人对政府的信心，地方政府为了吸引投资人不得不付出更高的代价;另一方面会使社会投资人减少服务，比如政府未按合同向投资人及时支付污水处理费，投资人据此减少甚至停止处理污水，最终政府总还是要支付费用的，赔了夫人又折兵。政府信用已经成为PPP能否正常发展并发挥作用的关键因素。

　　四，监管不到位，社会主体存在广泛不诚信行为。从过去10年到20年的时间跨度看，在地方政府违约的情况下社会主体仍然高速发展，也许从企业报表看到的回报水平不高，但高速发展的背后意味着做PPP项目的回报水平较高，这是非常奇怪的现象。企业挣钱本来天经地义，报表回报低企业又高速发展是扭曲的体制，在这种体制下政府对PPP项目监管不到位，社会主体靠不诚信获得了不合理的回报。不是所有的社会主体都不讲诚信，但不讲诚信的也是事实，由于政府所有者缺位，这种不诚信没有受到关注。比如，有的社会主体拿到项目后胁迫政府提供额外条件，有的社会主体降低建设标准，有的社会主体运营过程中偷排，有的社会主体做大项目投资减少实际投资，等等。PPP是把双刃剑，没有监管的PPP会破坏经济发展。

　　五，金融工具缺失。国外的PPP项目多采用项目融资，也就是以PPP项目本身的资产和现金流为信用支撑获得金融机构融资，不需要PPP公司股东提供担保，PPP项目的债务不进入股东的资产负债表。我国的PPP项目基本都是在股东担保前提下完成融资的，项目融资只有少数银行和少数社会投资人使用而且对金融机构来讲审批权限多数在总行。当社会投资人负债率较高时不能做项目融资就很难做很多PPP项目，PPP的发展会因此受到影响。当前形势下，我国地方政府和国有企业杠杆率普遍很高，甚至到了影响经济安全的程度，43号文等政府文件都是为解决债务问题而制定的。除此之外，贷款期限短也是PPP面临的主要金融问题。当前，一方面要化解债务问题，另一方面又要发展PPP，推动银行进行金融改革为项目融资创造条件非常必要。

　　六，中介组织未能发挥应有的作用。发达国家做PPP项目聘请顾问是一种惯例但不用招标代理机构，在聘请顾问时最重视的是咨询机构的PPP经验。我国为PPP项目聘请中介机构的做法没有普及，很多地区喜欢找些参考文件后自己学着做，造成了大量遗留问题，为此付出了高昂的代价。即使聘请了中介机构的，很多地区的做法也很不科学。有的地区要求中介机构必须进入当地政府部门制定的中介机构名录系统才能为当地服务;有的要求PPP咨询机构要具备工程招标资格;有的地区要求咨询机构要提前在当地进行非常复杂的注册;有的地区要求中介机构提供各种证件和咨询合同的原件;有的地区请咨询公司时在固定咨询费价格的前提下从他们自己的系统里抓阄;有的地区选择咨询公司重价格轻水平。这些做法违背市场规律，PPP的经验教训未能被有效推广应用，重复交学费造成了很大的社会浪费。

　　毫无疑问，PPP已经日渐成为国家战略，已经从公用基础设施向社会基础设施甚至非基础设施领域发展，并与混合所有制和政府购买服务等举措开始融合。PPP是一场输不起的战斗，我们必须意识到随着PPP项目越来越多、应用领域越来越广泛，风险也越来越大。生于忧患死于安乐，PPP从业人员必须保持清醒头脑，重视PPP领域存在的问题并不断解决这些问题，只有这样PPP的发展才能取得成功，国家的战略目标才能实现。

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