PPP“物有所值”评价解析

发布日期：2015-03-02来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　近一年来，在财政部、国家发改委等有关部门政策文件的积极推动下，PPP的浪潮席卷全国，各省市热情高涨，短期之内推出了多达几万亿元的投资项目。借鉴国外经验，我国也对实施PPP项目设定了一些条件。如财政部政府和社会资本合作模式操作指南就对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等全过程提出了具体意见。其中，第八、九条规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价;通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见也提出，为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据。

　　根据最近的公开报道，湖北省香溪长江公路大桥项目顺利通过省财政厅、省交通厅组织的“物有所值”专家组投资评价，成为该省首个通过“物有所值”评价的PPP项目。该评价主要从直观上的性价比是否最高，全生命周期来衡量的价格是否最优，综合经济、社会效益考虑的性价比是否最高三个层面进行评估。笔者对该评价非常感兴趣，尽管带有很多疑问(例如，是采用定性还是定量评价?评价内容和标准是什么?具体步骤和程序有哪些?是否考虑多个阶段开展评价?如果采用定量评价，如何测算公共部门比较值和确定折现率?等等),但由于无法获得更多细节信息，故难以做出详细评论。希望借此为由，对PPP项目如何开展物有所值评价谈些学习体会和看法。

　　物有所值，系从英文名称Value for Money (VFM)翻译而来，根据操作指南，是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。用老百姓喜闻乐见的白话来说，就意味着少花钱、多办事、办好事。显然，物有所值是一个比较的概念，也就是说，值不值是通过事先预设的某个(些)主观或客观的标准进行衡量对比后得出的带有明确倾向性的结论，即要么达到同样的目的所需要的投入更少，要么同样的投入可以获得更多的产出(包括数量和质量)。但在实际评价过程中，一般是假定未来产出是相同的，换算为比较不同模式下的政府支出成本的净现值大小。

　　物有所值的关键要素有哪些?世界银行、欧洲PPP专业中心、英国财政部、澳大利亚基础设施中心等机构各自在其参考指南或政策框架中提出了一些具体因素。笔者通过比较发现，其中有一些是普遍关注的共性因素，比如关于风险的管理(按照各自专业能力进行最优化的风险分配)、基于全生命周期的成本考量、详细明确或可测量的产出、与项目价值相称的费用支出(即准备和采购等方面的费用占项目总成本的比例不能过大)、鼓励提高资产利用率等等。此外，还有一些因素如绩效考核和激励奖惩机制、保持PPP合同的灵活性、适当的竞争机制、鼓励创新等也分别被不同的机构所看重。

　　纵观各国和地区开展的物有所值评价，按照能否或是否适宜货币化衡量，分为定性评价和定量评价。目前来看，定性评价还没有统一的标准，主要是通过回答一系列问题(需要事先设计评价因子并列出问题清单)进行主观分析和综合评判。定量评价则相对客观，也具有更加明确的步骤和程序，主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式的净成本现值(即公共部门比较值，PSC)进行比较然后得出结论。不同阶段PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值计算方法是不一样的。在项目决策阶段，由于实际成本未知通常采用影子报价(Shadow Bid)。而在采购阶段，则为社会资本实际报价和政府承担自留风险的成本加总之和。

　　相对来说，PSC的确定尤为关键。根据国外经验，PSC一般由基本PSC(包括基本成本和融资成本)、风险承担成本(包括可转移风险承担成本和自留风险承担成本)、竞争性中立调整值等几部分构成。其中，基本PSC较为容易计算，风险承担成本和竞争性中立调整值则较难确定。一方面，风险的分担比例划分具有一定的科学性和艺术性，政府向社会资本方过高或过低地转移风险都是不合适和不可取的。基本的原则是，不同的风险应该由能够更加有效控制和管理风险的一方来承担，而且风险与收益要对等。通常来说，项目的建设运营风险由社会资本承担，法律、政策风险由政府承担，而不可抗力风险由双方分担。另一方面，之所以考虑竞争性调整，是因为传统政府采购模式下政府往往依托体制机制获得某些相对优势，如可以减免税费、免费或廉价获取某些资源以及特殊的监管待遇等等，因此有必要把这些隐性的成本节约重新加入进来以体现可比性。当然，如果在某些方面体现为相对劣势，则应该从PSC中抵扣掉。

　　此外，折现率的选择(主要包括资本的社会机会成本、社会时间偏好折现率、资本资产定价模型折现率、无风险利率等)对物有所值评价的结果也有很大影响。在实践中，不同国家倾向于选择不同的折现率，如英国财政部建议采用社会时间偏好折现率，而澳大利亚基础设施中心则在政府承担全部风险的情况下，建议采用无风险利率作为折现率。

　　如果公共部门比较值大于全生命周期政府支出净成本现值，则意味着政府传统采购模式成本更高，选择社会资本是划算的，而且差值越大，则越应该采用PPP模式。反之，亦然。如果出现二者基本接近或相当的情况，也就是说采用PPP模式处于可用可不用的临界点时，则应该侧重定性评价进行选择。对我国而言，如果从推动政府职能转变、释放民间资本活力、提高国家治理能力现代化水平以及确保民众尽早享受社会公共服务等更大的视角去考量，建议政府应该倾向于采用PPP模式。

　　由上可以看出，物有所值的定量评价需要开展大量复杂和耗时耗力的工作，而能否顺利开展还取决于是否存在完善齐全的数据库(如各类风险发生的概率)和其他基础资料。进一步说，竞争性中立调整计算过程中政府的体制机制优势和监管成本更是难以货币化和量化。显然，如果基础条件不太具备，强行推行定量评价，可能带来较大误差，甚至带来决策错误。因此，尽管物有所值定量评价是一个很好的工具，但最近也有不少业内专家呼吁，在实践中并不符合我国当下阶段的国情，应待各方面条件成熟以后，再全面推行定量评价。当然，两大部委对推行PPP项目过程中物有所值评价的规定并不十分严格，为地方实际操作留有了一定余地。如财政部指出，定量评价工作由各地根据实际情况开展。国家发改委则提出，审查结果作为项目决策的重要依据(显然并非唯一依据)。

　　实际上，从国外的实践来看，物有所值评价并非只做一次，通常在不同的阶段开展相应的评价，且目的和功能各有侧重，所选方法和程序也不一样。如爱尔兰规定 PPP采购过程中要进行四次物有所值评价，分别在项目详细评估时、编制项目产品/服务产出说明时、对社会资本响应文件进行评审时、签订项目合同时进行。另外，在合同结束后、财务结算前还可以进行物有所值检验。英国财政部则在推行私人融资计划时，要求在项目群层级(行业主管部门各自制定基础设施和公共服务项目群规划)、项目层级、采购层级三个阶段分别开展物有所值评价。印度财政部则要求在PPP实施过程中分别在可行性研究阶段和采购阶段进行两次物有所值评价。综合来看，随着信息和数据的不断积累和完善，很多国家通常在项目早期开展定性评价而后期开展定量评价。

　　开展物有所值评价还有一个悖论性的问题需要考虑。一个项目无法通过物有所值评价，则意味着此项目难以实施或被迫推迟。如果此项目民众需求迫切而政府当前财力无法承担，尽管从物有所值评价角度来看采用PPP模式可能从经济上是不划算的，但是考虑到项目提早实施给广大民众带来的社会效益可能远远大于PPP模式引致的成本增加，综合经济社会效益及其时间价值衡量，采用PPP模式推动此类项目建设仍是可行和必要的。

　　总的来说，我国推进PPP项目的物有所值评价需要有一个逐步完善和不断积累经验的过程，既不可操之过急，也不能知难而退。建议国家有关部门借鉴参照国外成熟做法和成功经验，着手设计我国物有所值评价体系(包括方法、程序、评价因子、评价内容、权重、衡量标准等)，同步建立基本数据库和专业分析平台，为地方政府具体实施物有所值评价提供指导。地方政府在实施过程中，也要根据地方实际和项目具体情况灵活应用，并把相关资料信息及时上报和共享。

　　(作者系上海市发展改革研究院金融研究所所长、管理学博士)

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