保底量是政府变异担保吗

发布日期：2015-01-09来源：本站编辑：李香玉

[摘要]

　　2012年底出台的463号文，对于“愁钱”忙着“筹钱”的地方政府来说，又是一个非利好，值得注意的是463号文再次强调了政府担保的违法性。

　　政府担保从来就为法律所禁止，1995年出台的《担保法》即明确规定政府机关不得为保证人，那缘何频繁下文强调禁止地方政府不得提供任何形式的担保?盖因各地城市化进程中，基础设施建设资金的需求激增，市场化改革引入的投资人本着民商事合同主体平等的原则希望政府对其履约能力作出一定的承诺，于是各种尝试绕开《担保法》禁止条款的“变种”担保遂产生，但奈何未能根本改变政府担保的“基因”。

　　463号文后，市场有人提出质疑，市政行业的“保底量”这一付费惯例模式，是否属于需要批斗的政府担保范畴?个人认为，在政府融资规范化的“整风运动”下，我们需要保持清醒的认知，区分待规范的政府融资行为，以及常规的市场化行为。

　　简单介绍下保底量的概念，政府方作为污水、固废等市政服务的购买方，需向项目公司承诺一定的购买量，因供应量不足导致处理量不足时，仍然需要按照预先设置的保底量付费给项目公司。这种付费模式，源自国际上的项目融资惯例，英文表达为take or pay，翻译为“或取或付”或者“照付不议”，属于典型的项目融资模式，即由项目的现金流担保项目的投资收回以及投资收益。而政府担保，从担保角度而言属于保证，即由自然人或者法人提供担保，属于信用保证的范畴，二者有本质上的区别。

　　常规商业模式下，由商业主体自己预估市场容量从而作出反应，而在市政基础设施行业，通常是政府规划在先，比如要建设处理水量多少吨的污水处理厂，然后投资人进入。举个例子，两者的区别类似于房地产销售合同和建造合同的区别，房地产商开发房产，铺天盖地的售楼广告;施工单位为建设单位量身打造，基于固定造价或成本加成的收费模式。本质上，市政项目特许经营协议可以理解为“大委托合同”的范畴，投资者根据政府方的要求建设以及提供服务，基于保底量、投资成本的收回以及一定比率的投资回报下测算服务价格，换而言之，投资人的收费模式也是成本加收益，只不过是通过保底量的形式体现到单价上。

　　质疑声主要基于供应不足时，在投资人没有提供服务时政府方仍需照常付费，对于经营者而言没有付出可变成本，这一点上来说感觉投资者“赚”了。个人认为，保底量不应该成为牺牲品作为批判对象，我们在规划的时候应该科学合理地预测水量增长，而不能将保底量的随性设置带来的投资人“赚”归咎到这一行业常规赢利模式上，毕竟资本从来都是需要付出代价的。

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