突发事件的应对与项目管理

发布日期：2016-01-18来源：编辑：流水

[摘要]

　　 目前，国内外突发事件的频繁发生使应急管理成为全球关注的一个焦点，突发事件应急管理已经成为世界各国所面临的重要课题。由于历史文化背景、经济发展水平、自然环境、政治体制等方面的差异，不同国家在政府应急管理过程中所应用和借鉴的项目管理体系的目标、理念、模式和成效等方面都有其各自的特点。在本书第1章中我们可以看出，国际上各发达国家政府也较早地将项目管理应用于对突发事件的处理，这体现了历史发展的一种必然趋势。

　　 目前我国正进入改革发展的攻坚阶段。随着改革的不断深化，利益冲突和社会矛盾日益凸显出来，我国已进入突发事件高发期。

　　 1.突发事件

　　 国务院于2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，将“突发公共事件”定义为突然发生的，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害的，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件主要分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。

　　 (1)自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。

　　 (2)事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。

　　 (3)公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

　　 (4)社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。

　　 各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。

　　 2.突发事件管理

　　 突发事件管理是指政府以减少公共突发事件的危害为目的，通过有计划、有组织地制定一系列管理措施，从而恢复社会稳定的过程。

　　 做好突发事件管理，可以提高政府应对突发事件发生的预见能力和危机发生后的救治能力，达到恢复社会稳定、维护政府良好形象的目的。

　　 目前我国已经陆续制定出台了《国家突发公共事件总体应急预案》以及各省市区突发公共事件总体应急预案(30余项)，《国家自然灾害救助应急预案》等国家专项应急预案(20余项)和包括《铁路破坏性地震应急预案》在内的国务院部门应急预案(50余项)，为各级政府和公务员做好突发事件项目管理提供了根本性的依据和指导。

　　 1.突发事件项目管理的特点

　　 突发公共事件具有突发性、破坏性、无序性和不确定性等特点，它是各种不利情况、严重威胁、不确定性问题的高度积聚，会导致社会偏离正常的发展轨道，进入一种非均衡状态，从而对社会公共安全和稳定造成重大威胁。突发事件管理需要在主管部门的统一指挥和组织之下，建立起一个为应对某一特定突发事件的集合社会多方力量并由相关单位参与的临时性团队，其主体应符合项目管理、项目集管理和项目组合管理的特征，同时更具有紧迫性、动态性、博弈性、公众媒体关注性和决策透明性的特点。

　　 突发事件管理，是关系到国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。国家一级颁布的各类突发事件应对法作为开展突发事件应对工作的重要法律依据，明确了应急管理的主体、原则、体制、机制、程序、责任等内容，全面、系统地规范了突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。学习和贯彻好突发事件应对法，规范突发事件应对活动，借鉴项目、项目集和项目组合管理的理念、技术、方法和工具，增强突发事件应对能力，预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除事件造成的严重危害，保障人民群众生命财产安全与社会和谐稳定，具有重要的意义。

　　 将突发事件处理作为独立项目处理，是因为一方面突发事件种类的多元化与项目管理的独特性是吻合的，另一方面政府应对突发事件管理整合社会力量的特点与项目管理的集成性特点也是吻合的。另外，应对突发事件管理的不确定性的特点与项目管理的一次性的特点也是吻合的。

　　 突发事件管理也有生命期，在时间序列上将突发事件管理的过程分为预备、处理、善后三个阶段，每个阶段都包含动态项目管理的启动、规划、执行、监控、收尾五个过程组。每个环节在不同的管理阶段都有其各自的阶段任务和工作重心。

　　 2.突发事件项目管理的原则

　　 (1)以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。

　　 (2)居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。

　　 (3)统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

　　 (4)依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。

　　 (5)快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

　　 (6)依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的指挥能力，避免发生次生、衍生事件;加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。

　　 3.突发事件项目管理的主要内容

　　 (1)预测与预警各地区、各部门要针对各种可能发生的突发公共事件，完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。

　　 根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级(特别严重)、Ⅱ级(严重)、Ⅲ级(较重)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

　　 预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。

　　 预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。

　　 (2)应急处置。

　　 1)信息报告。特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况。

　　 2)先期处置。突发公共事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。

　　 在境外发生涉及中国公民和机构的突发事件时，我驻外使领馆、国务院有关部门和有关地方人民政府要采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作。

　　 3)应急响应。对于先期处置未能有效控制事态的特别重大的突发公共事件，要及时启动相关预案，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。

　　 现场应急指挥机构负责现场的应急处置工作。

　　 需要多个国务院相关部门共同参与处置的突发公共事件，由该类突发公共事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。

　　 4)应急结束。特别重大突发公共事件应急处置工作结束，或者相关危险因素消除后，现场应急指挥机构予以撤销。

　　 (3)恢复与重建。

　　 1)善后处置。要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。

　　 2)调查与评估。要对特别重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。

　　 3)恢复重建。根据受灾地区恢复重建计划，组织实施恢复重建工作。

　　 (4)信息发布。突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续信息发布工作。

　　 信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。

　　 为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，构建和谐社会，政府公务员更要增强忧患意识，提高综合素质，结合实际工作，努力提高应对和处置突发事件的能力。

　　 1.加强学习，提高应对突发事件的战略思维能力

　　 2003年的SARS事件、2008年的汶川地震、2010年上海“11?15”重大火灾事件以及2011年“7?23高铁事故”等突发事件，都警示我们：危机并不可怕，可怕的是没有危机意识，没有控制危机的能力。

　　 党政干部作为政府行使国家行政权力、执行国家公务的人员，必须掌握应急管理的客观规律，从应急管理的战略高度，对突发事件的应对进行战略思考和研究，做到高瞻远瞩。要理解和掌握《突发事件应对法》的精神实质和具体要求，明确各自在突发事件应对方面所承担的职责。采取多种形式，大力宣传相关应急工作在保障国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序方面所处的重要地位和所发挥的不可替代的作用，动员和组织全社会支持、参与应急工作，营造应急工作良好的政策环境和社会氛围。

　　 2.参加培训，做好突发事件的预防和应急准备工作

　　 预防是突发事件管理过程的第一个阶段，目的是有效地预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，政府管理的目的是“防范重于救灾，预防优于治疗”。

　　 《突发事件应对法》第二十五条规定：县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。

　　 突发事件随时都有可能发生，我们要在承认突发事件的必然性和规律性的基础上，通过多种途径，组织开展全员培训，明确每个工作岗位在突发事件应对中所承担的岗位职责和工作责任，提前做好预测、预警和治理工作。切实做好预警信息的分析及传达工作，提高合成应急、协同应急的能力。

　　 3.提前编制预案，提高应对突发事件的决策能力

　　 要树立正确的决策理念，讲究科学的决策方法。要及时制定对组织内部、对社会公众、对其他相关部门采取的对策。对策要重视专家的意见，不求完美但求实效。要加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，编制预案，建立联动协调制度，充分动员和发挥各级政府、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

　　 4.统一领导，提高应对突发事件的组织协调能力

　　 《突发事件应对法》第四十八条规定：突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，按照法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。

　　 突发事件发生后，各级政府应当立即进行先期处置，控制事态发展，组织开展应急救援工作。在社会分工越来越细、工作要求越来越高的情况下，任何一个部门或系统要单枪匹马地完成应急工作显然是不现实的。面对突发事件，我们必须紧急动员，在当地政府的统一领导下，协同作战，这需要有较强的组织指挥能力。首先，要迅速有效地调动社会资源，调动应急救援队伍和社会力量，参与应急救援工作;其次，要有娴熟的公关沟通能力，要迅速组织交通、通信、供水、供电、卫生、公安等部门采取救助措施;最后，要培养良好的心理素质和身体素质，要能够做到临危不乱、有条不紊。

　　 5.构建合理的组织实施流程，提高针对突发事件的全程应对能力

　　 《突发事件应对法》第五十九条规定：突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估，建立完善、合理的工作流程，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，及时向上一级政府报告。

　　 突发事件处理与我们每一个人都息息相关，涉及我们每一个人的切身利益。作为政府机关党政干部，只有认真履行自身职责，充分做好预防和处置各类突发公共事件的思想准备、组织准备、物质准备和技术准备，建立健全社会预警体系和应急机制，不断提高预防和处置突发公共事件的能力，才能体现政府为民服务的宗旨，才能使我们的生活变得更加平安幸福，社会变得更加和谐美好。

　　 作者：马旭晨

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