存量债务背景下管控PPP模式财政风险的建议

发布日期：2018-02-02来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 地方政府债务是我国应对金融危机推出的经济振兴计划的产物，主要集中在省以下政府层级，PPP模式是经济进入新常态后地方政府保持和扩大公共品投资的财政创新手段，自2014年以来在全国得到大力推广。本文对新疆维吾尔自治区(以下简称自治区)部分区县调研发现，地方政府在化解存量债务负担沉重之际，大规模运用PPP模式扩大公共投资是既是稳增长的途径，但也面临巨大的财政风险，据此提出在化解存量债务背景下，控制PPP模式财政风险的建议和对策。

　　 一、引言

　　 我国原《预算法》明确规定禁止地方政府举债，但实际上大部分地方政府都有负债。地方政府负债可追溯到1979年。1981-1985年，省级政府集中举借债务，市级和县级政府举债则集中于1986年-1996年，至2010年底，全国仅有54个县级政府尚未举债，增长迅猛是在2008年金融危机之后。地方政府举债合理性的解释主要是：债务资金有效缓解地方政府在经济发展及基础建设过程中的财力不足，保持了宏观经济的稳态增长。地方政府规模究竟有多大?不同口径下的数字大不相同，不同口径的差别在于隐性债务。

　　 我国进入经济新常态后，随着财政收入增速放缓，地方债务的风险浮出水面，如果出现大面积地方政府债务违约，可能向金融体系传递进而威胁宏观经济运行的稳定，其蕴含的信用及金融风险引起政府和学界高度重视。PPP模式是在地方债务高企的背景下推出的新型融资方式，是在公共领域政府与市场关系的重塑，它打开了民间资本跟进的制度空间，能够与财政资金共同发挥更大的乘数效应。2014年以来，PPP项目如雨后春笋，分布在各地各相关行业，随着PPP项目的纷纷落地，尤其要警惕PPP热潮背后潜藏的问题与风险。

　　 从地方债务的性质和分层结构看，与中央和省级政府相比，市县级政府财政资源有限但负债率较高，极易发生不良债务的风险。但实施分税制以来，省以下政府间事权与支出责任不清，财力与事权逆向运行的矛盾始终难以克服，地方政府面对提供公共服务及推动经济发展过程中的预算内财政缺口，虽是“主动”负债，却有不得已之难。存量债务既定的背景下，尤其要警惕大力推广PPP模式带来的财政风险。

　　 二、地方政府存量债务情况

　　 随着新《预算法》的深入实施和地方政府资助发债的开启，在中央政府严格要求和制度规范下，各地地方债管理进入一个“史上最严”的新时期，自治区地方政府债务管理的压力随之上升。

　　 至2016年末，自治区政府性债务余额为3,941.2亿元，其中，政府债务2,836.9亿元(一般债务2,179.6亿元，专项债务657.3亿元)，占总量的72%;或有债务(包括审计口径中的负担保和救助责任的债务)1,104.3亿元，占总量的28%。地方政府债务余额在全国处于中游。

　　 通过对乌鲁木齐市、克拉玛依市、博尔塔拉蒙古自治州的调研和判断：当前自治区已认定的地方政府存量债务中，虽然总体上综合负债率尚未进入预警风险区，但各地州市政府承担直接偿还责任的债务总额占地方财政收入的比重已分别达到40%-80%，加入存量债务全部到期偿还，地州市政府将难以承受。因此，各级政府都积极采取措施化解债务风险：一是大力推进PPP模式。二是进行债务置换。

　　 从2015年起，财政部分三年分批置换到期的地方政府负责偿还的债务，期限3-10年不等。债务置换虽未减少债务总规模，但以低利率、长期限的中央政府债券置换到期的地方债务，流动性风险得以化解且降低了举债成本。调查发现，层级较低的政府获得的置换额度中，期限短的债券(3年和5年)占较大比重，由此可知，经置换后的存量债务也将在2017-2023年最后清偿，大部分集中在2018-2019年。随着置换债务陆续到期，在保稳定、保民生、保运转的前提下，各地特别是欠发达地区政府按期偿还债务将是非常艰巨的任务。在存量债务逐步减少的同时，因PPP项目产生的隐性负债风险上升，此外，融资平台、土储中心等来源的债务比重有所降低，但仍是地方债务隐性风险的主体部分。

　　 三、自治区PPP落地项目的主要特点

　　 作为欠发达地区，基础设施薄弱是制约自治区地方经济持续增长的瓶颈，为此，自治区确定2017年全社会固定资产同比增长50%以上的目标。为“更好地发挥政府投资的引导作用，坚持市场运作、多元投资，创新投融资模式，持续释放社会投资潜力。大力推行PPP模式，发挥好自治区PPP引导基金和项目奖补政策作用，推动PPP签约和落地建设。”在政策推动下，各地PPP项目纷纷落地，PPP市场呈现爆发式增长。截至2017年9月末，财政部综合信息管理平台自治区入库项目共计1124个，累计投资额12012亿元，项目落地率位居全国第二，覆盖14个地州市和19个行业领域，显现了较好的经济效益和社会效应。落地的PPP项目有以下特点：

　　 1.在项目回报机制上，以政府付费方式为主

　　 从全国的情况看，60%的PPP项目采用政府付费的模式，新疆该比重占到79%。新疆是经济欠发达地区，长期以来基础设施欠账较多，PPP项目的融资相对困难。这两年开工落地的某些PPP项目，虽然也有收益，但受制于城镇居民总体较低的收入和消费水平的约束等因素，其收益远不足以弥补项目运营成本和满足社会资本的预期收益。因此，在发达地区通常可以采用缺口补助的项目，而在新疆只能以政府付费的方式实施，发达地区可使用者付费的项目，在新疆可能因使用流量不足而以缺口补助的方式落地。与发达地区相比，在已启动的项目中，政府要承担较大的支出责任，但可以较少的财政资金“撬动”大规模的固定资产投资，对地方经济的可持续增长的长远影响是毋庸置疑的。

　　 2.社会资本的预期收益率在6%-8%之间，但越来越难实现

　　 在中央政府强化债务风险以及金融创新不足的情况下，PPP项目普遍面临着艰巨的融资压力，即便获得融资，其融资成本都相对较高，虽然社会资本期望的预期收益率在6%-8%之间，但相较于较高的融资成本，实际属于微利。2017年以来，随着PPP项目竞争加剧，社会资本方的预期收益率普遍降低，甚至出现了零回报的项目。虽然减少政府未来的付费，但也可能隐藏项目建设维护低质量的风险。

　　 3.项目经营期均在10年以上，个别项目经营期达到35年

　　 这是自治区现阶段重点公共产品与服务的民生属性决定的。较长的经营期有利于稳定预期，其中的问题不容忽视：(1)以PPP项目基金作为政府出资的项目，基金的存续期少于项目运营期，基金期满而项目还在运营，政府的出资成为或有负债。(2)经营期内诸多因素的变化，使得预期微利的项目变得亏损，或者产生超额收益(这个概率较低)，项目是否能够持续?合同中约定的风险划分是否真正落实?这需要加强项目监管，更对地方政府的治理能力提出了更高的要求。

　　 四、存量债务背景下管控PPP模式财政风险的建议

　　 地方政府在推动经济发展的过程中，对资金需求巨大但融资能力有限，在存量债务高企而增量债务空间被压缩的情况下，PPP模式拓展了地方政府融资空间。但PPP模式能否取公私两者之利，需要地方政府具备较强的管理能力，如果不能提供良好的制度环境，那么公私合作的结果可能集私人部门的逐利目标和公共部门的低效率而与预期相悖，落入“PPP陷阱”。

　　 (一)把防风险放在稳增长的重要位置

　　 发展是解决我国诸多经济社会问题的关键，民生福祉的改善更需要可持续的稳定增长。2016年我国经济增长放缓至6.7%以后，2017年将增长目标设为6.5%左右，将改革重点转向去杠杆降成本，防风险意识更加突出。随着经济增速趋缓，依赖“债务—投资”驱动的增长模式下累积的风险浮出水面。在国家经济增长目标下调的同时，自治区依然确定了7%的增长目标。新疆投资驱动型的发展模式下，稳增长已见效，防风险应被提到更加重要的位置。

　　 风险防控对于经济持续健康发展意义重大。从一定意义上说，防风险就是稳增长。不出风险，经济才能保持稳定增长。2015年以来，新预算法的实施和国务院的相关文件构建了较为完善的法律政策体系，规范的政府举债融资机制逐步建立，且已卓有成效地运行。实施地方政府债务风险防控，首先要对债务动态监测、实时预警，提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备，推进风险防控工作科学化、精细化，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。其次，尊重经济发展规律，按照国家“十三五”规划安排和宏观调控目标，考虑本地区实际，制定地方政府债务长期规划并安排新增债务。

　　 (二)将PPP支付责任与存量债务总量统筹考虑

　　 始于上世纪80年代PPP模式的发展历史显示，财政风险不能在事前得到有效控制，是导致PPP模式不可持续的重要原因，风险防范可以使政府在基础设施投资和财政可持续性之间实现平衡。

　　 目前地方财政用于PPP的资金逐步接近甚至超过10%的支出上限，其隐藏的风险必须要引起地方政府的高度重视。PPP模式以少量的财政支出撬动了大规模的固定资产投资，但当期被节省的支出又是未来的地方政府债务。在运用PPP模式时，应将化解存量债务与PPP模式统筹考虑，存量债务负担沉重，PPP规模必然要受制于地方财力的实际有效腾挪空间而不能单纯以上限考虑，否则，解决债务的麻烦又会推动更多的融资需求。应将化解存量债务的风险作为选择PPP项目回报机制的重要参考。在监控政府债务风险时，应在存量债务的基础上加上PPP或有债务。

　　 从真正降低风险的角度看，未来的PPP项目应尽可能选择可行性缺口补助和使用者付费的模式，除非项目投资拉动了经济增长，居民收入提高从而带来足够的“使用者付费”，政府付费的PPP项目的最终投资还是出自“公共钱包”，且未改变整个项目生命周期中政府支出的总净现值，并不能根本缓解政府性债务的压力。未来除了关注分期支付的能力外，还涉及政府的政策延续性问题，这关系到能否保证合同的履行。

　　 (三)完善PPP项目管控机制，提高项目质量

　　 PPP项目风险存在于项目设计、立项、建设、运营管理的全过程，因为是公共品，政府是风险的最后承担者，因此，如何管理好PPP项目，保证项目预期收益成为防风险的关键。地方政府在运用PPP模式要特别关注风险，不仅要考量单个项目的风险，还要综合考虑在所有PPP项目中政府承担的风险总量。

　　 1.项目立项环节，防止“伪PPP项目”进入，严格操作流程

　　 在任何情况下，PPP项目都不应超越适用于其它投资项目的常规预算流程，PPP模式只是改善基础设施供给的一种模式，识别在什么条件下采用以及如何采用，才是从根本上提高PPP项目投入-产出绩效的关键。地方政府不应将PPP当成完成固定资产投资任务的融资手段，否则乱象就难以避免。

　　 2.理性选择社会资本方，不能单纯以低价作为中标依据

　　 随着PPP的深入推进，吸引越来越多的企业积极参与，一些PPP项目竞争激烈，一些企业不断刷新低价，甚至出现投资回报率为零的报价。从少付费多办事的角度考虑，地方政府如果选择了低价的社会资本方，则可能存在远期风险。资本的逐利性决定低价或者零收益不可能持续。利润必然要从成本中“挤出”，则项目建设和运营中的偷工减料、以次充好就难以避免，若资金链断裂，则可能项目中止甚至烂尾，政府的公信力还将受到负面影响。市场监管缺位、不到位，招标方过于强调成本而忽视质量，容易导致招标的天平倾向于价格。PPP项目提供的仍是公共品，需要打造的是百年精品，这需要中标的企业有工匠精神，精心打磨，而低价往往难以如愿。

　　 3.谨防PPP合同的隐性财政风险

　　 政府除了承担已纳入PPP合同的显性财政承诺外，还需要承担一些隐性负债，即由道德义务或者公众期望而产生的非合同责任。例如，一个项目由于政治、社会因素而不能失败(提供的服务不能中断)，那么即使政府没有法定承诺，仍要承担相关支出责任。此外，合同的终止通常也会产生隐性负债，政府除了根据合同规定补偿社会资本外，还需要确保持续提供公共服务或者结束公共服务，将设施用于其他目的或拆除。究其原因，在于提供公共产品和公共服务职责最终还是公共部门，PPP不是推卸责任的手段，无论如果社会资本方以何种方式和理由退出，政府仍有责任和义务要保证公共品的供给数量和质量。

　　 4.加强全过程监管

　　 当前监管的重点在合同签署前的项目遴选和评估，进入合同期阶段(合同签署至合同结束这段时期)，监管框架和具体制度安排仍缺乏细节。未来几年更多项目将进入操作期，缺乏有效监管可能出现风险。

　　 (四)健全PPP项目配套的政策措施，严防PPP模式风险 PPP模式是一项复杂的系统工程，对地方政府的治理能力要求较高，只有通过良好的管理，才能实现预期的好处，避免“PPP陷阱”。

　　 1.加强PPP法治建设，改善PPP项目环境

　　 目前PPP模式运作主要依靠政府部门的行政规章进行约束，法律的等级效力较低。操作法规政出多门，财政部、发改委等主要部委职责划分不清，出台规章的上位法不同，导致项目执行中的政企关系定位不明、审批标准不同等诸多问题。

　　 2.多措并举化解PPP项目融资难的问题

　　 财预[2017]87号和财预[2017]50号等文件从制度上约束了地方政府非规范融资的“后门”，但在地方政府自身财力有限且“正门”狭窄的情况下，PPP项目融资难的问题变得更加严峻。PPP项目的投融资渠道在很大程度上决定PPP市场的可持续发展，也是金融体系能否真正支持服务到实体经济的一个关键节点，因此，急需出台金融机构和资本市场的参与PPP项目的“正面清单”，发挥政策的支持引导以多种融资工具的运用等，需要尽快出台和完善具体规则。

　　 3.加强PPP政府支出的预算管理，提高预算管理水平

　　 PPP项目的财政支出需要列入预算，但此类预算与传统预算不同，具有一定的或然性，评价政府的或然责任非常困难，使得此类预算的管理难度较大。一些国家引入或然责任基金或为或然责任提供预算和防护，但我国目前尚无特别规定，在PPP项目进入运营期后，既是考验政府的支付能力，也考验着政府的预算管理水平。

　　 【作者简介】

　　 周莉，新疆财经大学公共经济与管理学院教授;王冠华，北京盈科(乌鲁木齐)律师事务所管委会委员、股权高级合伙人、执业律师。

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