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9条建议试解PPP发展中3大难题

发布日期:2018-05-11来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   自2015年以来,我国PPP取得了显著成绩,统计显示,截至2017年12月末,全国PPP综合信息平台收录到管理库和储备清单的PPP项目共有14424个,总投资18.2万亿元,PPP示范项目已落地597个。在我国PPP项目快速稳步增长的同时,必须清醒认识到发展中的问题,并积极寻求解决路径,以促进PPP健康可持续发展。

   难题

   缺乏顶层设计 管理政出多门

   在中央层面,PPP管理部门主要有财政部和国家发改委,尽管两者以公共服务和基础设施相区分,但两个领域本身就有交叉,致使地方政府在实际工作中存在混淆。

   2016年8月,国家发改委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》,强调对确定采用PPP模式的项目,要按《招标投标法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标等多种方式,公平择优选择社会资本。值得注意的是,此文件抄送了国土资源部、环境保护部等部门,但没有抄送财政部。

   财政部为解决PPP政府采购法律依据问题,于2014年分别印发了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。

   国家发改委会同财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行在2015年出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

   人才储备不足 运作有待规范

   PPP整个流程涉及工程、财务、法律、采购等领域,无论是政府监管部门、行业管理部门,还是金融机构、工程行业、咨询机构,由于在短时间内大干快上,缺乏相应人才储备,造成决策和操作程序上的不规范。许多PPP项目的物有所值和财政可承受能力论证往往流于形式,先有“定论”,再有“双论”。

   市场监管不力 存在变异走形

   融资落地成为地方政府的首要目标,PPP在实践中往往与其提升公共服务供给的目标背离。有的地方把纯粹的工程建设包装成“政府购买服务”,有的违规进行担保承诺回购,带来了地方债务风险。“伪PPP项目”没有专业运营商,只有产业基金、金融服务等财务投资者,这些投资者不承担风险,政府保证其投资回报,存在明股实债、保底承诺和建设-移交(BT)特征。而在财政困难的地方,如果把PPP仅作为化解地方债务的办法,最终还是要地方政府兜底。

   建议

   以PPP条例立法为契机 完善有关法律依据

   关于PPP的立法层级较低,财政部在推动PPP立法,国家发改委在推动特许经营立法,一定程度上存在重叠,国务院法制办已牵头将两个立法计划合并。2017年7月,国务院法制办发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》(征求意见稿)。笔者认为,征求意见稿应在以下方面作出明确。

   关于选择社会投资人“两招并一招”的模式

   如果政府采购PPP项目包含工程建设,如何选择社会投资人,并解决由具有相应建设能力的施工企业可以直接进行工程施工的问题,成为各方关注的焦点。按《招标投标法实施条例》第九条,“已通过招标方式选定的特许经营投资人依法能够自行建设、生产或提供,可以不进行招标”,可以通过一次招标活动将原本需两次招标的程序合并,当然其招标条件理应包括投资人选择和承包人选择两个方面,此即“两招并一招”。如果没有采取招标方式,而是采用竞争性谈判或竞争性磋商方式,投资人中选后是否仍可采用“两招并一招”的原理解释合并选择模式。从竞争性角度看,即使采用竞争性磋商、竞争性谈判方式的“两招并一招”做法,应当可以理解为并未破坏PPP选择投资人的法律原则。基于法律规范的现实操作性,从合法合理角度看,还是应在条例和立法中,对竞争性磋商、竞争性谈判中涉及的“两招并一招”的合法性予以明确。

   明确“社会资本”的范围是否包括本地国企

   按照《PPP模式操作指南(试行)》(财金(2014)113号文)第二条规定:“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其控股的其他国有企业。”之所以排除其作为本地PPP项目的社会资本方身份,主要是按照《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的要求,出于政府债务考虑,剥离融资平台公司政府融资职能而做的暂时限制。如果本地国有企业能够真正成为自主经营的营利法人,当然不应受歧视。在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)中,就没有述及对本地国企作社会资本的限制。

   选择社会资本以公开竞争为主,但不排除有限竞争

   之前的文件和征求意见稿将选择社会资本方的方式限定为竞争方式。实际上在PPP发展初期,由于各方面条件限制,包括法律法规不完善、社会信用体系不健全、政府经验不足等,选择社会资本除以公开竞争方式为主,还应留有有限竞争、单一来源的“活口”,同时严格限制适用情形,这也是符合客观实际的做法。

   在《政府采购法》的基础上对PPP特点作适当调整

   PPP项目金额大、合同期限长,通常只有大型企业才有足够的履约和抗风险能力,因此在社会资本门槛中设置一定要求是必要的。PPP周期长,往往会因政策、规划、需求等因素变更调整而导致项目合同金额的变更。这就与《政府采购法》第三十一条“添购的资金总额不超过原合同采购金额百分之十”存在矛盾。

   突出合同合法有效的同时,强调政府契约精神

   征求意见稿对地方政府履约风险保障做了强调,如第二十条“政府和社会资本方应当守信践诺,全面履行合作项目协议约定的义务。合作项目协议的履行,不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响”;第四十五条“政府及有关部门有下列情形之一的,由其上一级机关责令改正……:(一)不履行合作协议中的相关政府承诺和保障”。

   合作协议首先应合法有效,才有履行政府承诺和保障的问题。如果合同本身是违法的,那么合同自始就是无效的,政府当然也不需要遵守。

   从更高层面理解PPP战略意义

   不同部门、不同地方对于PPP有不同的政策目标和价值取向。从国家层面来说,PPP事关转变政府职能,推进国家治理现代化,实现公共服务供给提质增效;从财政部门来说,主要政策目标在于完善财政管理方式,防范和化解地方政府债务风险等;从发改部门来说,主要政策目标是促进投融资体制改革,扩大投资,稳定经济增长等;从地方政府来说,主要政策目标是增加公共服务和产品供给,以PPP模式作为替代融资渠道,缓解债务压力等。

   PPP事关改革发展的关键领域和关键环节。从制度层面,有供给侧结构性改革和混合所有制改革,让市场在资源配置中起决定性作用;从模式层面,有循环经济、海绵城市和特色小镇;从行业层面,有环境治理、清洁能源、医疗养老和绿色农业。

   要澄清和避免仅把PPP视为化解地方政府债务、解决融资问题的一种办法,应从更高层次上理解中央推出PPP的战略意图。

   地方政府建立PPP决策咨询委员会

   在市区两级设立PPP决策咨询委员会,由有关政府职能部门(财政、发改)、行业主管部门(建设、市政)、业内工程、财务、法律专家等组成,开展PPP总体规划研究,为PPP决策提供参考意见。

   成立委员会有助于协调各相关部门和机构做深做细前期工作,把发改部门的立项和投融资,把财政部门的预算安排和政府采购管理,把行业主管部门的行业管理需求,在委员会框架下更好协同起来。此外,建立PPP项目决策咨询委员会,还有助于克服地方政府和部门领导任期因素,确保项目决策的稳定性。

   逐步扩大民资PPP参与度

   中央推进PPP,本意是除化解地方债务外,吸引社会资本尤其是民营资本进入基础设施和社会公共事业领域。但目前民资在PPP中所占比例相较国企要低,分析原因:①PPP投入大、回报率低、回报周期长,现阶段民营资本预期利润率是8-10%,但PPP实际预期收益率仅8-9%。②PPP模式复杂,存在变数多,如果国企承接,政府与社会资本协调成本更低。③政府规避道德风险的需要,PPP监管存在一定难度,采购、运营过程中存在一定廉政风险,选择国企廉政风险及职务责任相对较小。④社会信用体系不完善,民营企业信用程度相对较低。⑤民企还欠缺PPP项目,包括基础设施和社会公共服务项目的运营经验。

   但是,民营资本投入PPP也有其独特优势,除解决民资出路外,还可以有效提高基础设施和公用事业的运营效率。可以考虑适当划分领域,特别是政府监管要求较低、涉及公共服务面相对较窄的领域,如公共停车场、停车楼,引导民营资本投资。

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