PPP探讨之地方政府融资平台公司存量债务化解及转型发展（全）

发布日期：2018-04-23来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 一、前言：

　　 自2014年国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）， 强调“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，要求地方政府加强债务管理，“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”以来，有关地方政府融资平台公司如何处理存量债务以及未来如何发展成为亟待解决的现实问题。

　　 2015年，新《预算法》执行，地方政府融资出现以直接发债融资与采用PPP模式为主的新格局，但限于市县级政府需要由省、自治区、直辖市政府代为发行举借，政府债券的融资方式大大受到限制，PPP模式逐渐成为地方政府投资开展基础设施与公共服务建设的主流甚至唯一方式。

　　 在新形式下，PPP模式的推行对融资平台公司的发展有何影响？融资平台公司基于公益性基础设施建设运营的存量债务能否利用PPP模式化解？PPP是否是融资平台公司探索转型的可行路径？

　　 地方政府融资平台公司的“前世今生”

　　 1994年，中国开始实行分税制财政体制。伴随着分税制改革，囿于中央、地方财权事权分配的矛盾, 在地方财政能力减弱而又急切发展城市基础设施的情况下,地方政府融资平台公司应运而生,竞相生长。90年代初期，上海最早开始探索设立融资平台公司（上海城投），作为地方政府融资功能的延伸。由上海城投进行融资、财政给予担保的融资模式极大地推动了上海城市基础设施建设。由此，在全国范围内融资平台公司开始陆续成立，2008年金融危机之后, 我国实施了4万亿投资计划以及扩张性财政政策，在此背景下平台公司大量涌现，其职能也逐渐由单纯承担建设任务变为建设、融资、投资并举。　

　　 那么，到底如何界定地方政府融资平台公司呢？

　　 在2010年6月国务院印发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）中，地方政府融资平台公司被定义为“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

　　 随后财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部委联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[2010]412号），文件中进一步明确了融资平台公司是“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”

　　 从19号文与412号文对融资平台公司的界定可以看出，地方融资平台公司具备四个特征：

　　 一是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位出资设立；

　　 二是出资方式包括财政拨款、注入土地、股权投资等；

　　 三是其企业法人性质；

　　 四是承担地方政府投资项目的投融资功能。

　　 融资平台公司的类型包括各类综合性投资公司，其中最为人熟知的就是城市建设投资公司（“城投公司”）。几乎每个城市都有自己的“城投”，由于城投公司综合性投融资的功能设置，城投公司通常是所在区域内重大项目的融资主体、建设主体和公用事业的运营管理主体，这也是为什么在提到融资平台公司问题时，“城投公司”常常等同于“平台公司”出现。未免出现歧义，本文中仍一律称为“平台公司”。

　　 除综合性投资公司外，平台公司还包括各类行业性投资公司，例如交通投资公司（“交投”）、林业投资公司（“林投”）、旅游投资公司（“旅投”）、水务投资公司（“水投”）等，这类平台是城市建设中某一特定领域的融资、建设与运营主体，同时承担所在行业的部分管理职能。

　　 如前文所述，平台公司是在地方政府可以使用的融资渠道极为有限、地方发展投资资金不足的情况下“诞生”的，在国家扩张性宏观经济调控政策的影响下得以飞速发展。在一定的历史时期内，平台公司通过将地方政府信用与市场化融资相结合，有效支持了地方基础设施建设，对区域经济的发展起到了一定的积极作用。

　　 然而，在GDP为导向的政绩考核机制推动下，地方平台公司债务规模不断扩大，而其融资渠道狭窄、融资成本高、平台公司管理机制不完善、市场化程度低、存在寻租空间等问题逐渐暴露。地方政府隐形债务风险不断增加，甚至存在引发系统性风险的隐患，引起中央关注。

　　 随着2015年新《预算法》的生效、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）的接连出台，地方政府债务纳入预算管理,平台公司被剥离了政府融资职能，政府性债务制度不断收紧，平台公司失去了生存空间和原有功能。下一步，平台公司的出路在何处？　

　　 PPP或许是其中一个答案。

　　 二、

　　 在决定平台公司命运的43号文（国发〔2014〕43号）中，国务院对地方融资平台公司发出了最后“通牒”——“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”同样是在这纸文件中，一个新的模式开始出现——“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”

　　 PPP：平台公司“华丽转身”的第一步

　　 时间倒回90年代，平台公司成立之初，除了解决地方政府融资需求外，其存在的另一个必要性就是化解一部分城市建设项目弱盈利性甚至不盈利与真正市场化之间的矛盾。而PPP模式的推行，正是鼓励政府通过与社会资本合作，由社会资本承担起城市基础设施与公共服务项目的融资、建设与运营。可以说，平台公司的主要功能性已经完全可以被PPP模式所替代。

　　 平台公司转型势在必行。

　　 然而，任何一种改革都不可能一蹴而就。事实上，地方政府与平台公司过去相生相依的关系，使得二者早已深度“纠缠”。在短时间内，地方政府和其平台公司之间的相互依赖关系很难改变，平台公司虽然不再具备政府融资职能，但在完全实现市场化运作前，其行政化运作方式依然会长期存在。　

　　 根据笔者接触到的项目，目前仍然有非常多的平台公司承担着地方基础设施建设项目的代建工作，平台公司依靠自有资产抵押依然可以在资本市场获得资金。对于这些债务，地方政府选择了一种“暧昧”态度，既不说管，也不说不管。当然，最终可能（换种方式）？还是不得不管。而金融机构对平台公司融资的态度，也印证了这一点，地方政府与平台公司之间天然的血缘关系依然能够为平台公司背书。

　　 显而易见，这不是一种健康可持续的发展方式。主要靠抵押优质国有资产、借旧还新支撑的平台公司债务，当集中还款期到来时，将面临国有资产收抵、政府隐形债务增加的风险，一旦发生平台公司倒闭或者债务违约，恐将产生蝴蝶效应，引发系统性金融风险。

　　 于是，平台公司在这样的政策调整期，面临一种尴尬境遇：

　　 从融资手段来看，平台公司在“去融资职能”的趋势下已经由过去的财政性融资转变为市场化融资。从融资目的来看，平台公司也应当由过去的公益性基础设施融资向产业性投融资转变。

　　 然而现实情况确是，平台公司通过市场化融资承担的公益性基础设施建设工程的运营收入极少甚至没有，这两者之间的矛盾限制了平台公司转化成为真正的市场主体。缺乏产业支撑、没有造血功能的平台公司必将消失于历史。

　　 青山遮不住，毕竟东流去。PPP是深化投融资体制改革的重要举措，是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择。在十九大提出深化供给侧结构性改革、实施乡村振兴战略、加快完善社会主义市场经济体制等六大任务推进建设现代化经济体系的大背景下，地方政府，尤其是经济欠发达地区的地方政府，想要实现债务化解、推进供给侧结构性改革、激发市场投资活力，PPP已是必然选择。

　　 之所以会存在平台公司“众多乱象”，一是地方政府出于“惯性”的选择，二是PPP操作流程复杂,步骤多,周期长,对政府的管理能力要求较高，政府没有操作经验，怕麻烦。

　　 对地方政府而言，加强对PPP的认识是“必修课”。只有不怕麻烦推行PPP、改革基础设施与公共服务供给方式，才能有持续动力推进地方经济发展和城镇化建设，享受公共资源配置市场化为城市发展带来的益处。PPP不是一杯充盈着气泡和冰块的可乐，第一口下去就带来激爽的快感；它是一杯纯和的绿茶，只有经历了冲泡初期的苦涩和平淡，才能在以后更长久的时间内体会到它持续带来的回甘。

　　 对于平台公司而言，认识到要转型之后，摆在眼前的第一件事就是如何迈出第一步。PPP模式可以为平台公司首先要解决的两个问题提供可行的路径：

　　 1.存量债务的化解

　　 2.“脱钩”后的市场化转型该选择什么行业，从哪一个动作开始？　

　　 三、

　　 PPP模式一直是中央大力推行的化解政府存量债务的“工具”，这一点从PPP模式被推出之初就已明确。

　　 政策红利

　　 国务院43号文发布的当月，财政部积极响应43号文精神出台了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），其中第五条和第十一条明确规定：“地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式……通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。”

　　 2015年，国务院再次发文（国办发〔2015〕42号），专门指出对融资平台公司存量公共服务项目运用TOT、ROT等方式,为利用PPP模式化解平台公司存量债务明确操作方法。

　　 此后两年PPP项目呈“井喷”式发展，各类新建项目纷纷上马，而存量项目却没有受到政府和社会资本过多“青睐”。受PPP严格流程和财政预算10%红线的影响，部分地方政府利用政府购买服务、明股实债等“伪PPP”模式变相融资，地方政府债务不减反增。

　　 2017年4月，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部委联合出台“50号文”（《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》），紧接着，6月财政部印发“87号文”（《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》），作为国务院43号文的延续，进一步制止地方政府各类违规举债行为。

　　 50号文、87号之后，发改委迅速出台《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号），再次力推PPP模式，鼓励用“转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。”值得注意的是，这则文件第一次提到了在建项目转为PPP模式的可行性“对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式”。

　　 可以看到，利好频出，政策密集。运用PPP化解地方政府债务风险、实现平台公司存量公共服务项目转型是国家政策一以贯之的要求。

　　 接下来让我们看一下，在剥离融资职能、要求不得新增政府债务的政策下，平台公司的存量债务情况。

　　 从“43号文”发布至今乃至今后相当长的一段时间，平台公司存量债务大致可以分为以下几类：

　　 存量债务分类：

　　 1、平台公司因承担公益性项目建设运营举债，主要依靠财政性资金偿还且被划为政府债务，已经纳入政府债务平台；

　　 2、平台公司因承担公益性项目建设运营举债，项目有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还债务，这类债务可以被划为企业债务；

　　 3、平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务，这类项目是平台公司参与市场化经营，进行产业化融资形成债务，属于企业债务。

　　 4、平台公司因承担公益性项目建设运营举债，项目不具备经营条件或无法依靠经营收益承担债务的偿还，同时地方财政不提供任何担保，这类债务不得划入政府债务，属于企业债务。（并不排除成为政府隐形债务的可能性）

　　 可以看出，影响平台公司存量债务类别的主要有三个因素：存量项目的性质（公益性/准经营性/经营性）、存量项目是否产生现金流、财政是否“兜底”。

　　 能够产生稳定现金流的项目，项目本身具备造血能力，其债务的偿还不再是无源之水，且形成的经营性资产是平台公司实现市场化转型的重要基础，因此，这类项目平台公司有自发性的投资动力，不再本文关注内容之列。那些因承建回收期较长的基础设施和公共服务设施建设项目、缺乏持续现金流、无法通过项目本身回收资金、过去主要依靠政府财政“买单”的平台公司存量债务，是本文想要重点探讨的。

　　 锁定了要重点转化的平台公司存量项目性质，下一步要从中筛选符合政策要求可以被转化的存量项目。平台公司存量项目的行业领域和债务主体各不相同，什么样的平台公司存量项目可以应用PPP模式进行转化呢？可以选择的PPP操作方式又有哪些呢？以下是笔者的一些看法：

　　 首先，可以选择的平台公司存量项目应当属于政策允许的 PPP 模式适用领域。从2015年至今，国家各个部委密集出台PPP政策文件，PPP模式的应用领域也愈加宽泛。从PPP的概念出发，基础设施及公共服务领域大部分类型的项目都可以论证采用PPP模式。

　　 其次，可以选择的存量项目不是必须在政府债务系统中。从融资平台公司承担的公益性基础设施建设与运营的实质出发，政府是提供公益性基础设施与公共服务的直接责任主体，无论平台公司是否利用财政支付作为债务担保、无论项目建成后资产归属于政府机构还是平台公司，其本质都是政府性行为，可以转化为PPP模式实施。

　　 如果项目产生的存量债务已经被纳入政府债务系统中，则可以将存量债务与新建项目或其他存量项目打包，通过实施 PPP直接化解政府债务；如果没有纳入政府债务系统中，也可以通过PPP模式引入财务投资人负责后续项目债务、依托形成的项目资产通过资产权益转让的价款偿还相应债务等方式，直接或间接化解融资平台公司存量债务。实际中如何操作，笔者将在后文的案例进行更为详细的展开。

　　 四、

　　 PPP模式助推平台公司转型的探讨平台公司参与PPP项目，通常是被指定为政府方出资代表，与经过竞争性选择的社会资本共同组成项目公司。一方面代表政府履行出资职能，行使股东权利；另一方面行使监管职责，约束社会资本行为，对项目公司涉及影响公共安全和公共利益的决议行使“一票否决权”，并不过多参与项目公司的管理与经营决策。在同时作为投资股东和政府方代表的双重身份下，更多是承担政府的“行政职能”，市场主体身份被淡化。

　　 随着中央要求坚决遏制隐性债务增量，尤其是50号文、87号之后，越来越多的平台公司主动谋划转型，探索以社会资本的身份参与PPP项目，以期能够通过转换身份，适应新的与政府合作模式，在原来熟悉的领域探索市场化运作的第一步。

　　 平台公司作为社会资本参与PPP项目在现阶段是否具备可行性？

　　 从自身条件看，平台公司有其独有优势。

　　 首先是行业领域的重合。平台公司主要从事市政道路、轨道交通、河道治理、污水垃圾处理、供水、供热、保障房建设、医疗、文化旅游等基础设施和公用事业领域项目的建设和运营，与PPP模式适用的领域基本吻合，转型后在相同的领域具备一定的竞争优势；

　　 其次是能力与经验的积累。平台公司伴随着我国城镇化发展的步伐在过去年间飞速发展，资产规模与技术水平都具备相当实力，尤其参与当地政府大型基础设施建设的经验丰富，具备完成重大工程建设项目的资质和实力、拥有运营和管理大型公共服务设施的经验；

　　 此外，在资本成本方面，一些平台公司拥有包括土地、矿产、特许经营（污水、垃圾、公交、燃气、供热）类企业等资产，具有很强的政府属性，资信等级相对较高，相比一般的民营企业，具备低成本资金的优势；而平台公司还具有先天的政治基础，与政府各部门关系密切，在协调项目前期立项、审批及办理各种政府批复文件时沟通能力较强。

　　 从国家政策层面看，对于平台公司是否作为社会资本参与PPP项目经历了一定的政策调整。

　　 财政部在2014年发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）中明确规定“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，因为这一文件的约束，早期的PPP项目对当地平台公司作为社会资本参与PPP项目是“直接拒绝”的。

　　 2015年，国务院办公厅出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），首次提出 “已经建立现代企业制度、实现市场化运营并明确今后不再承担地方政府举债融资职能的地方融资平台公司，可作为社会资本参与当地PPP项目”，自此关于平台公司作为社会资本参与PPP项目开始被提及与论证，但因与财政部113号文规定不尽相同，平台公司作为社会资本的身份并未完全获得政策认可。大多数的咨询机构对此的意见也以113号文为准，且直到去年仍为PPP操作的主流意见。

　　 直至近期，财政部出台《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），要求对“未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的”PPP项目集中清理，间接确认了只要平台公司完成转型即可作为社会资本参与PPP项目。事实上2017年以来，大量的平台公司开始集中公告宣布退出平台，以自主经营的市场主体身份参与PPP项目已经成为平台公司寻求转型的重要路径之一。

　　 92号文发布当月，财政部又紧接出台了《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号），强调“发挥好现有政策对于国有资本向公益性行业投入的激励约束作用”“推广政府和社会资本合作，在财政、价格、土地、金融等方面加大支持力度……吸引国有企业等社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营和管理”。

　　 政策上的调整反应了对国家对平台公司转型的鼓励与支持，平台公司若能在剥离政府融资职能后，积极主动地培育适应市场规律的战略规划、治理结构、资本整合与产业培育能力，参与PPP项目的社会资本竞争自然无可争议。

　　 然而，平台公司能否真正彻底转型为完全市场化的自负盈亏主体？

　　 按照国务院42号文的规定，平台公司转型的要求为：1、实现市场化运作；2、承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置；3、明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。平台公司更多的将重点放在后两项，以对外公告宣布退出视为完成转型的标志。笔者认为应该对此保持审慎态度：仅仅公告是否就标志着退出平台？退出平台是否就代表其实现转型？

　　 根据银监会对于融资平台的监测与管理要求，融资平台退出需满足五个条件（银监发〔2013〕10号）:“一是符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人；二是资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计；三是各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖;四是存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格;五是城信经营，无违约记录，可持续独立发展”。此外，还要经过各债权行总行审核批准、三方签字、退出承诺、监管备案等退出程序。

　　 可见，平台公司的退出绝非一纸公告。目前，国务院“今后不再承担政府融资职能”的要求与银监会对于平台公司退出要求存在政策上的不统一，一些平台公司只对外发布了公告，而其治理结构、资本结构、债务风险水平等并没有实质性改变，有可能仍在银监会“仍按平台管理类”名单中。在当前政策调整期，政策调整与实际情况可能存在“错配”，一些平台公司“假退出”、“假转型”的现象还亟待政策进一步规范。

　　 此外，上文中提到的42号文的第一项“实现市场化运作”往往被平台公司与地方政府所忽视。“实现市场化运作”不能被当作是平台公司妥善处理债务、承诺今后不再承担政府债务甚至是完成银监会退出平台要求之后的一个结果。剥离政府融资职能只是起点，而建立现代企业制、实现市场化运作才是平台公司转型的真正内在要求。

　　 退出平台，只是在合规性上向市场化运作迈出了第一步，如何在企业战略层面提升业务整合和市场化运作能力，在投融资结构向市场化、产业化融资转变，在治理结构上实现政企分开、政事分开，真正实现平台公司债务风险与地方政府债务风险的完全隔离，还需要平台公司在转型之路上一步一个脚印的探索实现。

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