《穹顶之下》的PPP思考

发布日期：2015-03-02来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　柴静的《穹顶之下》，再一次让公众意识到雾霾的严重危害。网络上已经有很多人对这部纪录片从媒体传播角度、政治时点角度等都进行了解读，但也有一些人对柴静抱有偏见、各种质疑。不过，一个妈妈自费百万，奔波一年后精心制作的纪录片，难道不令人感动?那些只知道质疑的人，又为社会作了什么呢?请大家多多从正面角度理解支持这位母亲，秉持“勿因人废事”之精神，从建设性的角度为社会注入正能量。

　　《穹顶之下》提到，建筑施工带来的扬尘和餐饮服务的油烟都可以通过严格执法和拨打12369举报来解决。而造成雾霾的最大原因是我国能源结构中存在根深蒂固的问题，烧煤太多，多用于炼钢、发电和取暖，而且大都是低品质未精洗的褐煤;其次是现有能源体制导致的油品质量不高，能源市场垄断又造成创新匮乏。燃煤和烧油的问题，与我国30年多来的经济社会发展路径有着密切关系，短期难以彻底扭转，但是至少我们可以从现在做起， 努力推动经济结构的转型升级，促进能源结构的逐步改善。

　　作为一个经济工作者，从自身专业出发，我认为可以充分运用政府和社会资本合作的模式(PPP)，为环境改善贡献一些解决的思路。

　　PPP(Public- Private-Partnership，简称PPP)是指政府部门与社会资本部门签订长期合作协议，由前者授权后者代替前者建设、运营、管理与维护基础设施或其他公共服务设施,向公众提供有偿公共服务的模式。其实质是政府通过给予企业长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，以期达到更有效地提供公共服务的目的。PPP模式的最大意义，是提高了公共服务的效率、改善了政府的公共管理职能。

　　传统上，PPP模式主要用于铁路、公路等基础设施的融资建设和运营。但随着环境问题愈发严重，节能环保的PPP项目也逐渐增多。包括治理雾霾在内的环保治理行业带有天然的公共事业特性，但目前我国环保产业资金投入有限，资源利用不足，阻碍了产业发展步伐。在环保治理服务方面，PPP模式可以发挥更大的作用。近两年来，财政部力推的PPP模式受到了环保领域的政府、企业等各界人士的关注。PPP模式通过引入市场机制，有利于引导社会资本进入环保产业，解决环保产业融资和盈利模式难题，对环保企业商业模式的完善和经济的可持续发展具有积极意义。

　　目前来看，个人提供以下几个思路，供环保界人士参考借鉴。

　　(一)推广合同能源管理模式，大幅提高能源使用效率。这种模式下，节能服务公司与用能单位以合同形式约定项目的节能目标，节能服务公司提供必要的节能改造服务，用能单位以节能效益支付节能服务公司的投入及其合理利润。此时，如果政府能根据节能效果，给予节能服务公司一定的财政补贴、奖励或者税收优惠，并在所有的政府办公建筑中大力推广使用这一模式，必将有力推动能源效率的提升。

　　(二)运用PPP模式，大力发展公共交通，吸引社会资本参与地铁、公交车特别是新能源公交车的建设和运营。地铁等公共交通设施的建设对于缓解城市拥堵，减少汽车尾气排放具有重要意义。但是，地铁建设和运营的高投入特征也带来了不小的财政压力和负担。为了缓解资金压力，北京地铁4号线等线路成功运用PPP模式，吸引了社会资本参与建设和运营，有效提升了地铁运营效率。此外，在新能源公交车等领域，PPP模式也有着巨大的应用前景，一些地方已经开始了试点。

　　(三)打破垄断，吸引社会资本参与天然气、城市燃气等工程。天然气作为可持续发展清洁能源，可以大幅减少二氧化硫和氮氧化物排放，是汽车和船舶的优质代用燃料，具有明显的环境效益和社会效益。尽管中国有丰富的未开采天然气资源，大约为3.1万亿立方米，但是资源分布不均。亚行驻中国代表处首席代表哈米德·谢里夫表示：“加注燃气基础设施尤其是沿着长距离走廊的输气网络的建设，需要巨大的投资规模，单纯依靠政府投资难以完成，私营部门的参与至关重要。”此外，除了长距离的输气网络之外，城市燃气的投资建设和运营，也需要专业团队的参与，需要社会资本的介入，以提升燃气这一公共产品的效率，保证城市居民用气的安全，并改善城市的能源结构。

　　(四)成立环境保护PPP基金，鼓励环境保护领域的技术创新、商业模式创新和公益事业发展。目前中低收入环保项目无法获得社会资金支持，而财政资金的有限性和金融资本的逐利性造成环保项目的投入仍然不足。为此，应该成立专门的环境保护PPP基金。其中，财政资金应该占10-20%的比例，其余部分吸引和撬动社会资本加以解决。该基金应该以必要的政府支持托底，以社会资本对产业链的整合与商业市场的探索为核心，通过项目设计、产业链的整合、资金机制设计和管理组织结构设计等，形成政府与社会资本之间、各产业链之间、融资建设与运营之间全生命周期的利益共享、风险分担机制。基金的运作重点，应该是以VC模式介入环境保护领域的技术创新，以PE模式参与大型环保项目的商业模式创新，并承担一定的社会责任，将所取得的部分收益支持环境保护公益组织的发展。

　　当然，治理雾霾、环境保护是个系统工程，离不开全体社会成员的关注与参与。

　　一是鼓励公众从我做起，积极参与。上世纪60至70年代美国民众掀起的环境保护运动，是解决洛杉矶雾霾危机的主要推动因素。1970年4月22日，2000万民众在全美各地举行了声势浩大的游行，呼吁保护环境。这一草根行动最终直达国会山，立法机构开始意识到环境保护的迫切性。因此，每一个公民都应该从自身做起，一方面主动选择公共交通，少燃放烟花爆竹，另一方面还要积极参与舆论监督、建言献策和法律讨论。

　　二是积极推动环保立法。洛杉矶光化学烟雾污染之后，政府采取的多种措施效果有限，直到美国民众环保运动推动1970年出台《清洁空气法案》，情况才有所改变。在严格的立法、执法的推动下，最终克服了重重阻力，到1975年洛杉矶所有的汽车实现全部安装净化器。此举被认为是治理洛杉矶雾霾的关键。在十八届四中全会提出的“全面依法治国”的战略引领下，期待中国的环保立法能够落到实处，尽快见效。

　　三是加强综合、协调的治理，赋予环保机构执法权力。环保法律体系的建成,只是万里长征走完了第一步,法律的生命在于执行。为加强环境的综合管理，美国建立了区域环境管理机制，对区域内的环境问题进行全盘整合式管理。美国环保局将全美划分为十个大的地理区域，并根据这样的划分建立了十家区域办公室。相对于僵硬的行政区划，这种跨区域的管理机制更具科学性，而且有助于克服地方保护主义的弊病。政府还赋予环保机构执法手段，环保机构有权进行立法、执法、处罚，并通过强制执行手段和监控、技术改进等相结合的方式协调开展工作，执法力度大大加强。对我国而言，正如《穹顶之下》里提到的那样，应该赋予环保机构更大的执法权力，努力促进现有法律的各项规定执行到位，这样我国的雾霾问题即可大为缓解。

　　四是创新金融和财税手段，支持环境保护产业发展。环保产业带来的是破坏性创新和科学技术的进步，一定程度上既能减少社会的医疗成本，也能缓解限制产能过剩行业带来的就业压力。因此，对于环保行业，政府应该加大金融和财税政策支持力度，一方面对于环保行业加大金融支持力度，放宽融资限制，鼓励上市融资;另一方面，对于环保企业进行必要的财政补贴、奖励和税收优惠，推动环境产业的健康、持续发展。

　　得病容易去病难。我们深知，治理雾霾之路任重道远，绝非一蹴而就。但是，我相信通过社会各方的努力，我们可以使“APEC蓝能够保持下去”，最终实现十八大提出的“美丽中国”梦想。

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