政府购买服务和PPP界定不清晰 基础设施类项目存制度风险

发布日期：2016-07-19来源：济邦咨询编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文 | 祝珂昕(济邦咨询公司 法务顾问)

　　近日，国务院发文成立政府购买服务改革工作领导小组，领导小组统筹协调政府购买服务改革，负责组织拟订政府购买服务改革重要政策措施。但就目前来看，政府购买服务还存在许多未知数，特别是还没有明确PPP模式与政府购买服务的区别和联系。

　　在现有政策制度完善之前，基础设施类的政府购买服务不能简单适用传统政府购买服务的规定和程序。因为与日趋完善的PPP模式相比，政府购买服务方式操作过程中包含的不确定性更大，此时盲目采用政府购买服务的方式，未来在项目实施的过程中可能因不断推出新的政府购买服务的政策措施，而遭遇不可预知的障碍和风险。

　　政府购买服务与PPP模式的联系

　　财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)指出“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”。基于对该条文的理解，PPP模式可以看作是政府购买服务的一种表现形式。

　　但是，财政部《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预[2015]225号)将政府购买服务和PPP模式并列为两种不同的制度措施，同时，财政部《政府购买服务管理办法》(财综[2014]96号)，对政府购买服务应该遵循的原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式和程序、预算及财务管理、绩效和监督管理均作出了规定，是可以自成体系的一套操作流程。

　　由此可见，财政部对政府购买服务和PPP模式的界定并不清晰，在没有出台具体的政策明确PPP模式与政府购买服务的区别和联系之前，采用政府购买服务方式实施基础设施类项目存在一定的制度风险。

　　政府购买服务与PPP模式的区别

　　1.政府购买服务与PPP模式的适用范围比较

　　《政府购买服务管理办法》是目前政府购买服务领域最为重要的法律法规之一，该办法规定了政府购买服务的内容应以本级政府指导目录为准，而目前已有各政府指导目录中均没有出现基础设施及公共服务领域投融资与建设。以内蒙古自治区财政厅印发的《内蒙古自治区2014-2015年度政府向社会力量购买服务指导性目录》为例，列举的270项政府购买服务内容中并没有基础设施投融资与建设，仅列举了政策研究、信息采集等一些辅助性工作。

　　自《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》出台，PPP模式的适用范围不断得到明确。该通知首次明确提出PPP模式适用于城市基础设施及公共服务领域。发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)明确提出各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)也明确提出PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

　　综上，从目前法律法规的规定来看，将PPP模式适用于城市基础设施及公共服务领域已经得到了充分肯定，从合规性的角度来说，运用PPP模式实施基础设施类项目更符合我国现行法律的要求。

　　2.政府购买服务与PPP模式的操作流程比较

　　财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金[2014]113号)和国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)均明确了PPP项目实施需经过识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。

　　就目前的法律规定来看，对于基础设施建设领域的政府购买服务的运作流程并没有上述PPP模式下的详细规定，若遵循《政府购买服务管理办法》的程序性规定，似乎可以规避PPP项目较为复杂的程序及预算限制，但是从项目的全生命周期来看，采用PPP模式更能够合理规划整个项目的边界条件、运作方式、交易结构、回报机制、风险分配、合同体系等问题，保证社会资本的服务质量。

　　3.政府购买服务与PPP模式的采购方式比较

　　目前法律环境下，采用政府购买服务的方式不能将工程建设与运维服务打包，进行一次性采购，需要分别就工程和服务进行至少两次采购、谈判、签约。工程建设者和运营者考虑的侧重点不同，政府对项目全生命周期内的费用支出及采购效果很难作出有效的整体评价。

　　而PPP模式将建设者与运营服务者统一起来，社会资本在进行建设时会考虑运营成本与收益，通过社会资本方案优化，节约项目建设成本;充分发挥投资人运营管理优势，减少运营成本;社会投资人通过优化项目设计方案，综合提升项目的运营效率,保证整体服务质量。

　　综上，在没有出台政策对政府购买服务和PPP模式的区别和联系进行明确的情况下，从项目实施的合规性、风险分配的合理性及保证社会资本的服务质量等角度来看，采用PPP模式更加符合基础设施投融资、建设与运营的需求。

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