发展PPP基金应控制债务规模风险

发布日期：2016-06-16来源：深圳商报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　PPP，即政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership)。当前，我国民间投资形势不容乐观，1~4月份民间固定资产投资82393亿元，同比名义增长5.2%，告别了十年来的双位数增长，比2015年全年增速降低4.9个百分点。同时，调动民间资本的PPP模式进展并不顺利，PPP项目的签约和开工情况都不理想，相当多的PPP项目推出后，出现无人应标和找不到合作方的情况，截至3月末，全国PPP项目的开工数量占到全部推介项目的8.4%。

　　政府PPP基金从发展形式看有两类。一类是PPP引导基金，由中央和省级政府发起，作为对PPP项目的融资支持、投资引导和财政奖励，PPP引导基金旨在利用财政补贴功能撬动社会资本。在中央层面，2016年两会上《政府工作报告》提出要用好1800亿元引导基金，随后财政部联合10家机构共同设立“中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金”。由此，首只国家级的PPP基金浮出水面，参照5到10倍的杠杆，可撬动万亿元的投资规模。

　　在地方层面，从基金发起人看，山东、山西、河南、江苏、四川等省级部门成立的PPP引导基金，规模在千亿以上。通过股权投资，可以充实PPP项目资本金、缓解地方政府财政压力，优化各方投资风险，其直接目的在于发挥杠杆的撬动作用，启动项目建设。

　　另一类是PPP投资基金。地方融资平台或地方国有企业发起的PPP产业基金，作为社会资本的参与方，以投资项目运营为目标。作为公共基础设施的项目主管单位，当地政府运用财政资金和融资平台，成立PPP产业基金，作为投资方再和其他运营企业合作，以直接入股形式，参与到PPP模式的运营当中。如近年来，在各市政府的推动下，成立的地下管廊、水务等产业投资基金公司，由本级国资背景平台公司来直接主导项目的开发。

　　当前，PPP政府基金进入蓬勃发展时期，作为政府新的融资手段，现阶段PPP政府基金发展还有进一步完善之处。

　　首先，封堵制度设计漏洞，控制债务规模风险。

　　中央政府在控制PPP财政支出规模方面已有规定。2015年4月，财政部出台《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，要求地方政府每年全部PPP项目从预算中安排的支出，占一般公共预算支出比例不应超过10%，因此，对于地方政府而言，要控制PPP项目的财政支出，当前PPP项目都要通过“财政可承受论证”这一要求。

　　但该规定也留有“后门”，PPP基金在“政府性基金预算支出表”中单列，基金支出属于表外融资，由此，PPP基金弱化了PPP财政预算支出的硬性约束，从地方政府的操作便利性看，不受本地财政预算(10%)的硬性限制，存在着一定的政策漏洞。

　　因此，从制度设计看，应将PPP基金的支出纳入PPP项目的财政支出10%的限额内，一方面有利于控制地方债务规模，另一方面推动PPP基金对于存量债务的清理，有助于实现PPP模型化解地方债的制度设计初衷。

　　其次，提高和私营部门合作的比例。

　　当前，国内PPP基金在扶持项目选择上处于被支配地位。如部分城市的PPP项目招标，具有要价能力的央企建设部门，作为政策和信用背书，要求所投资的项目由省、市级背景的PPP政府基金参与其中，由此各级政府纷纷成立为满足大企业信用背书需求而运作的PPP政府基金。由此，国有投资平台成为主要补贴对象，私营资本被架空，无论是PPP引导基金，还是PPP投资基金，私企都难进入PPP基金的合作圈。

　　PPP基金应倾向于私营资本，进一步完善和健全投资环境。此外，PPP基金对于PPP项目社会资本的潜在合作伙伴要有一定的甄别，尤其增加运营能力考量的权重，寻找运营能力强的合作伙伴。从提高公共产品经营能力和基金资本增值保值的双重角度出发，淡化合作方的资本性质，充分发挥社会资本的运营效率。

　　(作者系赛迪智库副研究员 赫荣亮)

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