PPP 建设“海绵城市”：抓机遇亦应防风险

发布日期：2016-04-25来源：中国经济导报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　"海绵城市"：通过一系列城市设施的建设与合理规划，让城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的"弹性"，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将续存的水"释放"并加以利用。

　　近期，“海绵城市”成为热词，迎来了新一轮建设大潮。再加上PPP模式的助推，“海绵城市”受到有关部门和全国各地的重点关注，有关政策也密集出台。这将使生态环保领域订单和对企业的综合能力要求产生新变化，大量资本的涌入也引发了业界人士的担忧。

　　全产业链催生战略新兴产业

　　“‘海绵城市’虽然投资额巨大，但是对城市的发展又是必不可少的，市场规模潜力非常大。”国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军向中国经济导报记者表示。据测算，“海绵城市”的单位建设成本约为1.5亿～1.9亿元/平方公里，按照“十三五”规划，到2020年我国相应建设总投资规模将达到两万亿元。2016年2月，国家发展改革委与住建部联合发布的《城市适应气候变化行动方案》中提出，希望到2020年，建成30个适应气候变化的试点城市，其中主要措施就包括了推进“海绵城市”建设。此次试点城市数量较2015年“海绵城市”试点数量(16个)增加近一倍，预计涉及投资额不低于2000亿元。

　　北京泰宁公司是“海绵城市”全产业链建设领军企业，承接过多项国家示范工程。其董事长潘晓军在接受中国经济导报记者采访时表示，“海绵城市”的“风口”突然到来，这对所有企业是一个机遇。“海绵城市”内涵外延并不是孤立的，他包括规划设计，投资建设运营、维护，智慧“海绵”和相关产业化等具体内容，被称之为“全产业链”。

　　如今，实际操作中，由于缺少相应的知识、技术储备，在海绵城市建设的理念、知识、技术、资本运作层面，目前参照的多是美国的标准。“虽然国外经验不少，我们必须明确，‘海绵城市’跟城市的内涝、水资源的紧缺和城市水污染等都密切相关，是技术性强和交叉性强的综合学科，这就需要新模式新做法，我们按照‘全产业链’的模式布局，就能赶上这次产业盛宴，催生‘海绵’战略新兴产业。”潘晓军解释称。

　　收益模式成为最关键点

　　既是机遇也是挑战。由于“海绵城市”的投资额巨大，单靠政府投资对政府压力太大，中央补贴也能有助于打开行业兴起的开端。中央财政对“海绵城市”建设试点给予为期3年的资金补助，补助分3档，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按补助基数奖励10%。事实上，大多数试点城市也都采用了 PPP模式。

　　从2014年末开始，PPP模式逐步推广，很多环保公司手中订单快速增长。中国经济导报记者经过梳理发现，PPP项目计划投资量超过8万亿元，同时中央部门和地方政府正加大对PPP项目的支持力度, 如专门基金支持、奖补政策、融资支持、示范引导。自此，积极推广PPP模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，吸引社会资本建设、运营“海绵城市”建设项目，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的投融资体制机制将是解决“海绵城市”建设过程中资金问题的主要选择。

　　既然解决了建设资金问题，那收益模式则成为 “海绵城市”PPP项目市场落地和推广的最关键点。中国经济导报记者发现，国外相关案例显示，“海绵城市”项目收益具有较强的外部性。主要外部收益包括减少地表径流进而防治内涝、降低排水负担、增加供水、改善供气质量和增加房产价值等。谁来为外部收益买单即成为了运营模式的关键问题。

　　“如何落实?找不到现金流，找不到营利模式，谈判过程中的参与度就上不去。再加上PPP的核心理念是伙伴关系，这是新的一种工作方式，如果转变不过来，就会制约部分社会资本走进‘海绵城市’的建设中来。”邱爱军称。潘晓军则表示，社会资本还会考虑如政府如何付费等其他因素。因为对于部分公益项目，譬如说河道的治理及雨水的利用等，部分城市并没有这个商业模式，也没有形成回报机制，这与污水处理厂建设并不等同，如果企业盲目进行此类PPP的参与，收益上将存在风险。如果再加上“海绵城市”考核，民间资本参与建立的PPP公司，如果没有通过考核，就会直接导致政府奖励资金减少，这很可能又会对民间资本在PPP模式上的投入带来风险。

　　据中国经济导报记者了解，住建部近期下发通知要求，各地每月报送“海绵城市”建设项目信息，并将其作为政策及金融支持的重要依据。而近期湛江、成都、陕西、辽宁等多地政府也出台了具体的海绵城市实施规划，“海绵城市”正在各地如火如荼地展开。

　　需注意“规模踩踏效应”

　　相关概念的火热，直接导致环保上市公司在 PPP模式下所取得的订单越来越多，尤其是在“海绵城市”和黑臭水体治理方面。据广发证券统计，2015年至今环保板块已完成再融资284亿元，未完成的再融资规模266亿元。其中，民营企业多以PPP项目作为募投项目，而国有环保公司则更多选择资产注入方式。

　　同时，诸如长三角、珠三角、京津冀等经济发达区域依旧是相关产业类型公司抢占的重点区域。另一方面，并购项目、小城市项目乃至村镇项目也受到行业政策、宏观经济、PPP模式等因素的影响，成为项目拓展的又一重要方向，整个行业的竞争正向多元化发展。

　　对此，潘晓军却有些忧虑。他认为，“海绵城市”服务商是需要有技术含量的。并非资本和规模之争，也不是局限在单一领域，而是趋向全产业链的竞争，不能因为谁的资金成本低、谁的规模大就能拿到PPP 的项目。如果因概念的热度上来后，诸多与此行业无关的巨无霸企业与庞大的资本蜂拥而入瓜分“蛋糕”，从而争抢PPP项目，就会出现拼命压低回报率，只为获得项目的情况，对于科技型的中小企业和产业单位影响是很大的，因为真正的盈利没有获得认可，就会呈现出一种“规模踩踏效应”。

　　“单纯的资本之争和规模之争，真正的科技型中小企业得不到足够利润，中小民营企业自然没有优势，只能拿到一些分包，合理的利润就被并不专业的外来资本拿走了，这就不利于企业的科研投入，直接导致中小企业发展空间缩小，产生恶性循环。这对部分从事‘海绵城市’的民营企业是危险的。”潘晓军对中国经济导报记者分析称。

　　对此，邱爱军也强调，实际过程中，与政府部门一起就PPP项目进行讨论时，专业型企业的专业性必不可少。例如，新建一条城市道路，为什么从此地修到彼地，相互之间关系是什么，对整个城市的益处是什么?为什么会选择这个地方?这都需要评估，真正专业服务商才能以更为详细的分析数据来支撑，这是外来的单纯资本型公司并不具备的。

　　潘晓军还建议称，全产业链竞争直接将竞争主体趋向平台型公司和技术型公司。如果相关的产业需要良性引领，是否可以将相对来说较大的PPP项目，分拆成若干个PPP项目来实施，这样能够让不同专业性企业发挥不同行业优势，尤其对于中小型的科技型企业，就是一种支持，民营资本也会利用“海绵城市”的机会，充分参与社会竞争，得到足够的空间发展。 “虽然‘海绵城市’的发展还在初级阶段，也希望国家能够进行顶层设计，有关部委能牵头在产业布局上，给予具体指导，在‘海绵’科学研究上，也应该给予一定帮助，将产业做大做强，毕竟相比我们所看到的国际化大企业，中国的企业跟国际上类似的企业相比，整个市场规模和占有率都非常有限，我们还有很长的路要走。”潘晓军认为。

　　同时，邱爱军也补充称，涉及此类“海绵城市”的PPP项目，往往需要非常专业的知识架构和建设能力，部分政府官员还需要进行一定培训，以便听得懂服务商专业的声音，这样在政府购买的服务方案中，也会设计出新的现金流的项目运营方式，获得双赢，这对于行业的发展也是重要的。

　　有业内专家对中国经济导报记者回复称，“海绵城市”建设方兴未艾，总能有一种机制使产业发展不再走老路、走弯路。

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