中国推行PPP项目需注意什么

发布日期：2016-03-21来源：中国经济时报编辑：宋珍珍

[摘要]

文/王小霞

　　在当前经济增长放缓、财政收入下降的情况下，政府如何与社会资本合作?PPP模式将有怎样的发展潜力?PPP模式在中国可能会遇到哪些挑战?

　　在“中国发展高层论坛2016”年年会上，美国哈佛大学教授、诺贝尔经济学奖获得者埃里克·马斯金认为，推广PPP模式必须有一定原则，尤其是对地方政府的支出要进行相应限制，这有益于地方政府选择社会效益好的PPP项目。

　　加拿大商业理事会总裁、加拿大前副总理约翰·曼利说，PPP项目要有好的激励机制才能达成预期目标，同时项目要有可预见的透明度和合理的时间范围。

　　对于社会资本不愿投资期限太长的项目和对项目回报要求较高的问题，全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长贾康表示，在推进PPP模式时，地方政府应该寻找明显不同于风投、创投的民间资本进行合作。另外，阳光化的程序是合作顺利进行的前提和保障。

　　剔除高成本、低社会效应的PPP项目

　　埃里克·马斯金指出，PPP模式已经在全球成功推行很多年，在很多领域都取得了成功，如交通、铁路系统、公路、地铁、医疗、供水系统等，相信未来会有更多创造性的应用来使用PPP模式。

　　公共部门参与PPP有一定优势，一般来说，涉及PPP模式的项目规模都比较大，公共部门可以承担其中较大的风险，而私营部门则很难承担这样的风险。另外，很多PPP项目一般都涉及一些公共商品，虽然可以使更多人受益，但市场并不热衷于参与，一般都要由政府参与提供。私营部门的参与，能够带来非常大的优势，比如，政府需要向大众提供一些公益性产品，但其可能并不具备开发或运营该产品的专业知识，与私营部门合作可以弥补这方面的欠缺。

　　在很多经典案例分析中，大众都假设PPP项目中政府部门是纯慈善性的，希望项目能够把社会福利最大化。但在很多实际营运中，并不是所有的政府部门都很关心社会福利的最大化。比如在中国，对于地方政府来说，提升社会福利并不是其关心的唯一目标，一些地方政府可能会因为其他原因推进一些高成本的政绩工程。

　　中央政府如何从一开始就把高成本、低社会效应的PPP项目剔除掉?首先，中央政府可以把地方政府开支的局限性确定下来，明确地方政府的PPP 模式应该做低成本项目，而不是想做什么项目就做什么项目。其次，地方政府可以与承包方签署固定价格合同(指在约定的风险范围内价款不再调整的合同)，把项目预期成本相对固定下来。

　　在埃里克·马斯金看来，对地方政府的支出进行相应限制，有益于地方政府选择社会效益好的PPP项目。

　　加拿大商业理事会总裁、加拿大前副总理约翰·曼利表示，PPP项目要有好的激励机制才能实现目标，同时要有可预见的透明度、合理的时间范围和尺度。

　　约翰·曼利说，一般而言，PPP项目从提出项目建议书到完工，往往需要14个月到16个月的时间，项目主持方需要在这个时间段做出最佳选择。如果项目操作时间太长，就会缺乏透明度，而且容易使项目的目标变来变去。

　　约翰·曼利建议，PPP项目一开始就应将相关流程界定好，要有目标和透明度，这样可以解决项目操作过程中的很多问题。

　　阳光化的程序是项目的保障

　　“作为PPP的实践者和推动者，地方政府有义务为大众提供必要的公共产品和公共服务、搞好基础设施建设。但因为财力有限，很难按计划来完成，因此需要利用社会资本来共同完成。”山东省济南市市长杨鲁豫说。

　　据杨鲁豫介绍，过去，济南在PPP方面曾有一些成功经验，如依靠BOT推进了一些项目。但从实际运作来看，比较成功的都是一些经营性和竞争性比较强的项目，社会资本对这些项目比较积极。

　　在推进PPP项目的过程中，一些地方也碰到了一些问题，如社会资本不愿投资期限太长的项目，而是希望投资几年之内能够收回投资成本的项目，但是政府往往希望PPP项目周期能够适当地长一点，如20年到30年，这样的项目一方面比较稳定，另一方面也能够减轻当时政府的财政压力。据杨鲁豫介绍，目前济南市的PPP项目周期大多在10年左右，长一点的也就15年。

　　另外，社会资本参加PPP项目对回报的要求比较高，但当前政府的一些公益性项目，利润率不能太高。这些问题需要PPP项目的相关各方一起协商解决。

　　“PPP项目还需有契约精神，要清楚地界定政府和社会资本各自的责任、权益，大家都按合同办事，都要讲信用。”杨鲁豫说，PPP项目要让社会资本有一个明确的预期。

　　贾康表示，在推进PPP模式时，地方政府应该寻找明显不同于风投、创投的民间资本进行合作，这些民间资本不但愿意与政府合作，而且认同“合作有相应回报但并非是暴利”的理念。

　　“阳光化的程序是PPP项目顺利进行的前提和保障。阳光化的程序实际上约束着各方，可以避免在项目中进行权力寻租和腐败。”贾康说。

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