实施PPP项目的制约因素及建议

发布日期：2016-03-07来源：金融时报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/杨宇焰 杨雪 雷翔

公私合营(Public-Private-Partnerships，以下简称"PPP")，是指基于公共部门与私营部门信任，以优势互补、利益共享、风险分担为前提，向公众提供公共服务而建立的一种长期的合约关系。现阶段我国PPP项目实践仍处在探索阶段，截至2015 年11月末，全国已签约PPP项目329个，占推介项目总数的31.5%，而很多地方的PPP项目与社会资本达成初步意愿的仅占10%至20%，在项目实施中仍面临不少制约因素。

　　制约因素

　　(一)缺乏相关配套制度保障与统筹，增加项目运作难度。我国PPP发展总体缺乏国家层面的统筹规划和法律制度。在项目实施中存在与现有法律法规的冲突以及相关部委间的行政冲突。例如，实践中不少PPP项目违反《公司法》规定要求投资人承担无限连带责任，与成立项目公司进行风险隔离的基本精神相违背。社会资本与政府签订的特许经营合同发生争议时能否申请仲裁或提起民事诉讼，在《行政诉讼法》和财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》中有不同规定。财政部和发改委分别出台的《政府和社会资本合作模式操作指南》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中对PPP合同指南存在冲突或不同解释。

　　(二)第三方专业评估不足，决策缺乏科学依据。PPP项目的方案设计非常复杂，涉及多个领域，项目可行性评估与财政承受能力论证具有很强的专业性，需要专业的第三方机构进行论证评估，而当前技术、法律、财务等相关机构的缺失，使得项目大多缺乏充分评估，政府签约方专业人才资源缺乏，难以保证项目规划和决策的科学性。例如，某市污水处理厂BOT项目中，公共部门在确定项目收益率时，相关论证不充分，将项目收益率定在8.5%，对其他因素考虑不完全，在项目实施中可能增加政府成本。

　　(三)契约精神欠缺，阻碍PPP项目发展。公共部门失信行为是影响PPP项目实施效果的原因之一。据调研了解，政府为了吸引资金降低短期融资压力，经常会作出超出能力的承诺，而后又不履行或拒绝履行合同约定，契约精神欠缺，给PPP项目带来不利影响。以某市一新区管委会引入民营企业联合修建道路建设项目为例，公共部门在无任何解释的情况下，将本该30日完成的审计决策拖延了近3年，使项目公司无法按照约定及时收回投资。且在后期的争议过程中，公共部门不顾协议约定以及事实情况，故意设置障碍，导致社会资本参与的热情和程度大大减弱。

　　(四)成熟盈利模式尚在探索，各方参与度有待提高。社会资本参与度不高主要体现在：一是当前政府推出的多数PPP项目并非社会资本期望介入的低风险、高收益的优质项目，社会资本可选项目较少。二是PPP项目大多带有公益性质因而收益率普遍不高，加之现金流估算受政策不确定性影响较大，制约社会资本的参与积极性。

　　金融机构参与度不高的主要原因：一是当前PPP项目管理模式缺乏具体的操作指引和指导建议，金融机构介入PPP项目难度大。二是商业银行仍然依靠抵押品、担保品来确保资产质量，尤其是在政府项目上，大多简单依靠政府承诺函或土地抵押等的做法，难以适应银行现有贷款审批和风险管控机制。三是法律法规、风险分担机制缺失，使得金融机构需要承担较大的风险因而对PPP项目融资多持观望态度。

　　政策建议

　　(一)健全完善PPP项目相关制度，规范项目发展。一是尽快出台PPP的上位法，规范PPP项目发展，将重点放在程序方面，制定全面的规则与标准体系，形成公开透明、清晰有效的政策制度环境。二是健全PPP项目的评估论证机制，积极引入第三方专业评估机构，从最初的项目设计到融资结束，根据PPP项目的融资成本、预期收益、市场前景及成功经验等内容，对项目进行风险识别和整体评估，包括定价机制、运营成本、风险分担等要素，提升项目规划和决策的科学性。同时，推动建立有公信力的地方政府信用评价体系，增强地方政府的法律意识、契约意识和市场意识，避免失信行为。

　　(二)发挥公共部门职能作用，建立公平合理的合作机制。政府一方面应将风险小、投资收益高的优质项目推给社会资本，从而提高社会资本参与PPP项目的积极性和主动性。同时学习利用私营部门的生产与管理技术方面的优势，提高公共物品的供给效率。另一方面，需着重完善包括风险分担、利益分享等方面的配套机制，强化包括安全、服务、环保等内容的项目监管。

　　(三)针对PPP项目特征，创新金融产品与服务。一是发改委、财政部以及金融监管部门等要加强PPP项目与融资机构的对接。二是商业银行可以采用资产证券化和项目收益债券等创新融资工具，或利用产业基金、信托等通道对接PPP项目的融资需求，还应尝试主要靠收费权、合同预期收益、保险权益转让及直接介入权等综合增信担保措施，根据融资项目风险实现差异化定价。三是证券公司可以通过提供IPO保荐、并购融资等投行业务及资产证券化、资管计划、另类投资等方式介入，为PPP项目提供多渠道的融资路径。四是保险公司可开发信用险种为PPP项目的履约风险和营运风险承保，适时推进险资参与PPP基金的长期投资。

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