建筑垃圾资源化PPP：应避免“一哄而上”

发布日期：2015-10-27来源：中国建材报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/张雪娇

　　日前，记者在采访中获悉，建筑垃圾资源化PPP模式已经开始在长江上下游沿线城市、京津唐核心城市，以及西南交通要塞等地区开始运行。

　　PPP模式是指政府为增强公共管理与服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

　　随着近年来我国城市化进程的不断加速，建筑垃圾在城市垃圾产生量中的比重不断增大，大量的建筑垃圾郊外露天堆放或简易填埋，导致垃圾中蕴含的许多有价值组分被浪费掉，而且严重影响了城市生态环境。

　　但在建筑垃圾资源化市场化进程中，由于其专业性强、垃圾处理规模数量有限、技术要求高，加大了建筑垃圾运营管理难度，造成运营成本昂贵，久而久之投资者不堪重负只好停止运行。此外，由于建筑垃圾处理的公益性高于利益性，很少有民营资本愿意进入。上述问题的存在，导致我国建筑垃圾资源化进程缓慢。

　　“可以说，PPP模式的出现，对加速建筑垃圾资源化进程是及时且有效的。”

　　在建筑垃圾资源化产业技术创新战略联盟副秘书长王以枫看来，PPP模式的引入，让民营资本进入到建筑垃圾处理项目中，是解决社会效益和经济效益之间矛盾的有效途径，但同时他也指出，在建筑垃圾资源化PPP项目落地之初，要确保项目质量跟得上，避免出现“一哄而上”的现象，影响了项目的后期可持续性。

　　建筑垃圾资源化PPP具备可行性

　　其实，PPP模式在我国建筑垃圾处理产业化的应用中，在技术和政策方面已经具备一定基础。

　　建筑垃圾资源化过程是建筑物的废弃物为原料，采用先进的加工技术，将垃圾转化为可以重新利用的再生资源。

　　从建筑垃圾资源化流程来看，技术必须贯穿于垃圾资源化和无害化的各个环节，包括垃圾的收集、分选和回收，有害物质的甄别、防护和处置，以及处理设备的操作、更新和维护等。

　　根据目前国内实践，建筑垃圾再生处理已具备成熟的技术依据，可以采用先进的工艺设备和处理技术，成功地实现建筑垃圾由废弃物到资源品的转变。

　　尽管PPP在我国的应用尚处于起步阶段，很多地方需要不断地完善，但政府已经意识到PPP对我国基础设施行业的重要意义，相关法律、法规、政策纷纷出台，为基础设施事业PPP创造了条件，所以PPP模式在我国建筑垃圾处理产业化的应用在政策方面也已经有了一定基础。

　　2001年12月，国家计委发出的《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》。

　　2002年3月，国家计委公布的《外商投资产业指导》。

　　2002年12月，建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，以及2004年3月十届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案，将“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权益”写入宪法，以国家法律的形式确立了发展非公有制经济的基本方针。

　　2010年5月，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。

　　上述相关法律、政策的出台，都为PPP模式引入建筑垃圾资源化领域提供了政策依据。

　　“PPP模式便是能够充分利用民间资本，解决建筑垃圾处理的基础设施建设和运营等所需的大量资金需求，同时，通过利用政府的职能解决民间资本无法回避的宏观的问题，把政府和民间资本的优点结合起来，并通过建立建筑垃圾资源化处理站的方式对具体项目进行设计。”王以枫说。

　　可以说，对非公有制在社会主义建设中作用的肯定和对发展非公有制经济的鼓励，为民营资本进入城市基础设施建设领域扫清了制度障碍，极大地推动了公私合作的进程。

　　因此，要对建筑垃圾资源化推行市场化的运行机制，就是要采用公私合营PPP模式来建设和运营，对建筑垃圾处理由独立的、能够为社会提供垃圾处理服务的独立法人单位来承担;并通过新机制的建立，逐步造就一批专业化、可以实现资源化率100%的建筑垃圾资源化工厂。

　　建筑垃圾资源化PPP遍地开花

　　建筑垃圾资源化的进程受政策环境、宏观环境及消费观念等因素的影响很大。比如，在某地建立建筑垃圾处理工厂，如果没有国家或地方政府的政策、土地、税收等的支持，企业是无利可图甚至会出现亏损。

　　在发达国家运用PPP模式，一般从使用者付费项目做起，逐渐扩大到政府付费项目。

　　记者翻阅财务部发布的第一批PPP示范项目中发现，以使用者付费为基础、以污水处理为代表的项目进展较快，在进入运用和采购阶段示范项目中，有8个是污水处理项目。而在第二批示范项目中，已经开始尝试“政府付费”，包括政府购买服务、政府补贴两大类型。

　　可喜的是，近年来，从中央到地方，越来越多的政府部门把建筑垃圾的综合利用作为发展循环经济的一项重要工作来抓，并加大对建筑垃圾综合利用在政策、税收等扶持力度。

　　同时，加上我国建筑垃圾处理PPP模式在技术和政策方面已经具备一定基础，建筑垃圾行业的一些企业开始加速布局，争抢PPP项目，各地方政府也是一样，争相引入社会资本。

　　一方面，民营资本的参与可以缓解政府财政压力，通过有效的优惠政策来吸引民间资金，从而保障建筑垃圾处理产业可持续发展。

　　另一方面，为了实现对项目的有效控制，提高资源配置水平，将民营企业先进的技术和有效的管理方法引入到项目中建设中和运营过程中，能使公共部门提高管理水平，学习到的先进管理理念。对于民营企业来说，可以通过政府给予的政策上的扶持获得投资回报，提高其投资的积极性。

　　种种优势的显现，再加上政府财政资金相对有限，地方政府又需要投资、基建的情况下，PPP既可以撬动社会资本，又可以利用社会资本来管理运营，无疑是一种优异的、适合当前发展形势的一种合作模式。

　　避免出现“理想丰满，现实骨感”现象

　　在建筑垃圾资源化的过程中，由于产业的复杂性，它是一项系统工程，经济效益和社会效益的和谐成为了关键的步骤。

　　正如王以枫所说，PPP模式的引入，让民营资本进入到建筑垃圾资源化项目中，是解决社会效益和经济效益之间矛盾的有效途径。

　　但同时，建筑垃圾资源化项目有其特殊的特点：设计周期和使用周期特别长，各个环节环环相扣，互相制约。

　　我们在看到PPP模式给建筑垃圾资源化产业带来益处、地方政府大力引进建筑垃圾资源化项目的同时，也应警惕“为上项目而上项目“，而忽略城市的真正发展需求，避免出现“理想很丰满，现实很骨感”的现象。

　　在建筑垃圾资源化项目规模和数量齐增的情况下，要确保项目质量跟得上，避免“一哄而上”，影响后期可持续性和避免“烂尾工程”。

　　建筑垃圾资源化PPP模式中，政府与社会资本任何一方都不应该单方面承担所有风险。政府对PPP项目的管理应该是贯穿项目全生命周期的，项目的设计、建设、投资、融资、运营和维护等，政府的管理都应该到位。

　　建筑垃圾资源化PPP项目的启动只是PPP模式推广的第一步。PPP项目所涉行业的多样性，所涉地区条件的差异性和时间的长期性，决定了PPP决策需要强有力的专业支持。政府在推广PPP模式中，应注意动员社会各种力量，以保证PPP决策的科学性。　　　　为了建筑垃圾资源化PPP项目的可持续运转，首先，各地方政府在引进建筑垃圾项目时，应充分考察，被引进企业是否一直坚持绿色环保理念，是否一直深耕于环保行业，并有很深的造诣。

　　其次，由于建筑垃圾处理设备的投资巨大，考虑到企业前期投入资金需求，政府引进项目时，应考虑企业是否真正有实力，避免由于资金问题，而影响后期项目的开展。

　　第三，每一个建筑垃圾资源化项目的落地，各地政府都想做成全国示范性项目，所以，引进项目前期，应考察企业是否真正有一些项目已经落地，具有可推广性。

　　最后也是最重要的一点，建筑垃圾资源化过程中，技术必须贯穿于其中各个环节，在选择企业时，应考虑到企业是否有一些专利、是否有自己的先进技术，并有技术应用工程，以确保项目的正常运营。

　　建筑垃圾资源化工程，是生态工程、环保工程，是替代自然资源的工程，同时也是传统产业转型升级工程。

　　在当前，我国建筑垃圾存量较大，且在日益增长的情况下，建筑垃圾资源化PPP模式被赋予了更加深刻的使命，我们也相信，在国家和各地方政府的推动下，我国建筑垃圾资源化进程将进入加速期。

【相关阅读】

• 建筑民企PPP项目再获政策利好
• 全国首条PPP高速公路项目开通运营
• PPP模式助力九江治水 总投资达76.99亿元
• 中国铁建联合体中标122.95亿元公路PPP项目
• 中国PPP发展形成“三大方阵”
• 第三届中国PPP论坛在北京举办 聚焦“正本清源，规范发