PPP模式下的风险防范

发布日期：2015-10-26来源：中国建设报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　采用PPP模式的基本要求

　　PPP模式的本质是使社会资源实现最优化配置，是利用社会资金、社会力量来激发市场活力、社会活力，提高基础设施公共服务供给效率的最佳方式之一。因此，该模式在运行中注定要牵涉到各方利益，而能否解决好风险分担和利益分配问题，是PPP模式能否健康、长远发展的关键。

　　政府的契约精神和能力建设是基础。PPP尽快立法是全社会的共同期盼。立法中应当明确规定PPP项目实施方案、实施机关应当以项目是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服务质量为基本衡量标准，对PPP项目的可行性进行评估论证，兼顾项目的社会效益和经济效益;确定给予投资人的合理回报，投资回报方式应结合项目的市场需求，同类项目融资成本、投资建设运维成本等因素综合确定，并应确定相应的价格调整和补偿机制。而在PPP法出台前，在PPP特许权协议示范文本中应对投资回报方式、价格调整和补偿方式加以明确约定。在PPP相关立法和全面推进依法治国的大背景下，合作双方尤其是政府参与方严格依照相关法律和协议履约的契约精神是项目成功不可或缺的因素。对于能力不足问题，政府部门应开展相关能力建设培训，根据具体项目的需求，聘请专业的财务顾问、法律顾问或技术顾问，以弥补能力不足。

　　合理的风险分担是核心。合理的风险分担是PPP项目成功的核心要素。PPP签署的合同都是长期的，一般都将持续二三十年，中间会产生哪些风险谁也无法准确预测和完全承担，有些事情的发生甚至会让PPP项目失败，让企业、政府和百姓蒙受损失。强调利益共享和风险共担、由更有能力承担风险的一方承担相应的风险，是PPP模式的一个基本原则。清华大学建设管理系教授、中国PPP学界第一人王守清认为，首先，应让最有控制力的一方去承担相应风险。比如，外币汇率风险应该由政府承担，通货膨胀也应该由政府承担，而市场的供需变化则应由政府和企业一起分担，因为只有政府更清楚一个城市或区域需要多少基础设施;至于不可抗力，比如地震、洪水等，则应该由双方共同分担。其次，谁控制风险的成本最低则由其承担相应风险。再其次，按风险回报平衡原则，如果企业承担了较大的风险，则可以要求更高的回报。最后，要签订动态合同，可设立触发机制，这样即便出现变动，双方也可以重新启动谈判。同时也要建立调节/调价机制，这样对双方都有利。此外，也可以设定上下限作为触发机制，如当盈利或损失超过某一限度时，则须重新谈判，重新进行分配或补偿。

　　服务质量和供给效率是决策依据。通过政府和社会资本合作提高公共服务的质量和供给效率应始终成为采用PPP模式的决策依据。强调物有所值是PPP模式的一大原则。对一个基础设施项目是否要采用PPP模式，一定要做评估比较，保证应用PPP模式后，比传统的政府投资模式有改进，包括风险的转移、服务水平和效率的提高等，既要保证投资者可以获得一定利润以吸引社会资本，又要保障政府和社会公众的利益，以承担社会责任;既要考虑基础设施对经济发展和生活水平提高的重要性，又要考虑项目的可持续性如果项目自身收益不足，需要政府的资金支持或补贴，要考虑政府的财政实力，千万不能为了应用PPP模式而应用PPP模式、千万不能为了建设基础设施而不考虑可持续性。

　　建立公众参与决策、监管的机制是保障。基础设施关系到广大社会公众的切身利益，社会公众应对这些项目享有知情权和建议权。项目从可研、立项、招投标开始，一直到签约、设计、建设和运营等全过程，都应采取各种形式和措施进行广泛深入的宣传、报道，征求各利益相关方包括社会公众特别是受直接或间接影响人群的意见和建议，做到公开、透明，并积极发挥独立第三方咨询机构的作用，完善政府的决策机制，保障社会公众的利益。

　　企业风险防范基本措施

　　对于建筑企业而言，参与PPP项目应从以下几方面防范风险：

　　摒弃投机心理。PPP项目具有传统项目不可比拟的复杂性，企业不可试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等合同。显失公平的合同在后期执行过程中很容易造成政府出现信用风险。更不可利用极少数官员的腐败，采用贿赂手段牟取暴利。当换届或相关负责人受到法律制裁之后，项目也会面临失败的风险。企业应维持与政府的良好关系，保持项目与企业的良好形象，获得公众认可，或者采用与政府公司合作、寻求担保或投保政治险等方法来应对政治风险。

　　重视项目前期调研、论证。传统建筑业企业作为施工方，风险意识不强，在PPP模式下，企业要改变思维，在PPP项目前期调研上做足准备。在项目前期企业就应当聘请专业的中介机构，做好财力和成本收益核算，并对合作伙伴进行评估、考察项目可持续性，全面考虑项目对参与各方的影响等。在投标、合同文件谈判等阶段，企业应当借助经验丰富的专业机构的力量，对项目的合同条款进行利弊分析，明确了解项目的风险所在，以便于在合同谈判阶段与政府方进行协商。

　　重视特许权协议的签署。特许权协议是PPP项目合作的重要协议，它规定了政府与企业之间的关系以及双方的权利义务、双方的风险分担等，是构成项目合同的中心，企业应予以足够的重视。一是特许经营期的期限。特许经营期限涉及投资者能否在期间收回投资并获得适当盈利，该期限应充分考虑政府和企业双方的利益，不能一方得利而使另一方蒙受损失。二是服务标准与定价问题。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中强调，要“按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度”。

　　PPP项目的优点和缺点都是显而易见的，而其风险间的关联性，也使其管理异常复杂。企业应从长远发展着手，不断提高参与PPP项目运作的能力。而从建筑业企业在PPP模式下的现实处境来看，其风险均指向成熟的管理人才的欠缺。因此，成熟管理者的欠缺才是企业参与PPP项目的最大“风险”，加大人才建设力度，依然是企业在竞争中胜出的不二法门。

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