环保PPP盛宴看上去很美暗藏六类问题

发布日期：2015-10-08来源：21世纪经济报道 编辑：宋珍珍

[摘要]在环境基础设施建设领域采用PPP模式已不是一件新鲜事，从早期的BOT项目到现在，已经有十几年历史。随着近两年，PPP模式被热捧，不少项目快速上马，建设运营中存在的问题也集中爆发。

　　对此，国家发改委日前委托全国工商联环境商会对存在问题进行调研。近期，全国工商联环境商会完成了《关于环境基础设施项目违约情况的调研》报告，并上交给国家发改委。

　　调研报告指出，目前明确以违约形式结束项目的企业并不多。环保企业在与相关政府部门多次协商后，基本能以其它形式完成应收账款或债务的置换。但是，环保PPP项目在建设运营过程中主要存在六大问题。

　　本报记者 王尔德 北京报道

　　环保PPP盛宴看上去很美，但未必真的好吃。

　　近期，全国工商联环境服务业商会完成了《关于环境基础设施项目违约情况的调研》(以下简称《调研》)，并上交给国家发改委。

　　“由于环境基础设施项目的委托方基本为地方政府部门，环保企业在项目执行过程中倾向于与各地政府维护良好关系，适当妥协让步以利于项目的长期运营。”全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华对21世纪经济报道记者介绍，目前明确以违约形式结束项目的企业并不多。环保企业在与相关政府部门多次协商后，基本能够以其它形式完成应收账款或债务的置换。

　　“如果说到违约情况的话，可能政府与企业双方都会存在，且以部分违约形式存在的居多。”上海济邦投资咨询有限公司董事总经理张燎对21世纪经济报道记者分析。

　　骆建华介绍，“我们经过调研发现，环保PPP项目在建设运营过程中，主要存在六类问题。但大多数环保企业出于要维护与地方政府的关系考虑，不愿意公开谈论自己遇到问题的具体PPP项目。”

　　应收账款延期或不足额支付现象突出

　　《调研》指出，环保PPP项目存在的第一个问题是应收账款延期或不足额支付。

　　具体而言，污水垃圾等市政项目，委托方基本为各地政府公务事业局、水务局、市容市政局等相关政府部门，而地方政府的支付意愿不高已成常态，按月足额支付环境服务费用的政府部门基本较少。

　　调查发现，由于企业在谈判中相对处于弱势，即使地方政府存在环境服务费用补偿不到位、拖欠，即按照合同约定的支付时间(月付或季付)出现未履约的情况，企业也会以自有资金或自筹流动资金先行垫付相关运营成本，实质上以增加企业自身财务成本的方式化解矛盾。

　　环境服务业商会指出，目前，污水垃圾处理的中小型企业应收账款已普遍增加到营业收入的50%以上。多数企业认为，对于市政公用项目提供的公共环境服务，地方政府应加强服务费用的支付保障，将其归于年度地方财政预算列支管理，保证及时足额支付。

　　环保PPP项目存在的第二个问题是边界模糊责任界定。环保企业在承接项目前都对特许经营权条款和技术方案进行反复论证，对可能发生的问题做了明确的界定。但是，对于某些不适宜在合同中规定的情况，还会出现争议。例如，垃圾焚烧项目已与地方政府签订了框架协议，企业已开工建设，在建设过程或完工后，即使项目通过环评并符合国家和地方的各项环保要求，由于周边居民的反对也只能停工或无法运营。

　　环境服务业商会指出，对于此类与当地公众沟通的责任，具体由何方主体承担，损失由何方赔付，都是悬而未决的难题。此种情况，项目延期后再协商或无限期停工已成常态。

　　“这个问题很重要，但在技术层面是可以解决。”张燎指出，双方都有责任，但处于更多主动地位的地方政府更容易改变这个局面。“地方政府的问题在于公共管理方式比较粗略，过于偏向PPP项目整体的规模，而对合同条款约定不详细。这种管理方式需要细化。”

　　同时，环境服务业商会发现环保PPP项目存在的第三个问题是，污水处理类项目实际处理量波动大。例如，市政项目中的污水进水量及垃圾日处理量实际值都远高于合同约定处理量，给项目增加了额外压力，长期超负荷运作使设备受损，有些污水处理厂因超过处理能力而被动出现排水不达标的现象。

　　特许经营合同条款有待完善

　　环保PPP项目存在的第四个问题特许经营合同条款有待完善。

　　骆建华指出，规范详细的合同条款是保障项目运营的关键，项目需要厘清设计责任和风险边界，如定价成本和服务价格涵盖的范围等。

　　其中，一类是因早期PPP项目的合同条款并未完全考虑到今后污水管网改造资金或因排放标准提升导致的设备大规模升级改造资金的来源问题，易引起双方纠纷。随着PPP模式在国内的广泛应用，类似状况正在得到改善。现在某些企业采用TOT模式经营污水处理厂，政府购买管网服务，并支付污水处理服务费和排水设施服务费，以获得市政公用设施的运营维护，就更易于调动社会资本的积极性。

　　另一类是企业的某些特许经营项目，进行精细化管理及技术改造后降低了成本，反而导致政府未来在核定价格时出现了降价，打击了企业进行技术革新的主动性。多数企业认为，政府相关部门应在合同文本方面给予规范支持。

　　环境服务业商会指出，环保PPP存在的第五个问题是公共利益与企业净利的矛盾。环境公共服务的价格调整机制历来被社会资本诟病，政府不按照协议约定时间调价的现象比较常见。价格调整机制如何与物价指数、通货膨胀挂钩，准确反映人力、电力、原材料价格的波动，是公共部门与企业争议的焦点之一。

　　如重庆某供水公司已经运行11年，其间只涨过一次水价。相对而言，企业更关心调价周期和调价方式，以改善项目的盈利水平，社会资本进入环保行业的预期项目内部收益率约为6%~10%。而政府部门则以确保低价稳定的环境服务为出发点，需要区分企业社会责任与政府公共责任。

　　“政府作为PPP项目的直接参与方，要遵守民事合同主体上的平等性，按照合同行事。”张燎分析。

　　此外，环保PPP存在的第六个问题是公共部门的管理问题。PPP项目的前期准备阶段，谈判过程中要就项目可行性、收益、来源保障等开展调研和评估，双方准备和决策过程较长。期间政府主管部门负责PPP项目决策层领导的变化影响较大，而私营部门运营管理人员的变动基本无影响。

　　比如，某地政府为了完成上级政府的环境绩效考核指标，要求某企业承担某县一个小型项目，承诺以后将其它县区域内的环保项目都打包给同一企业，但该领导签约后调离了原岗位，新任领导搁置和拖延了原合约，事实上已经形成违约。

　　再如，某地特许经营协议注明分为多期，约定前期环境服务价格较低，后期工程升级改造再调整价格，但政府换届后新任领导要在原址建设房地产项目，要求企业搬迁，并且后期工程要重新招标。企业普遍认为地方政府欠缺契约精神和法律意识，上级政府应加强对下级政府的监督和履约检查。

　　“环保PPP项目现在还存在落地比较慢的问题，这一问题亟待引起主管部门的重视。”博天环境集团董事长赵笠钧对21世纪经济报道记者表示。

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