市政环保领域PPP推进的六大障碍（上）

发布日期：2015-09-14来源：中国经济时报 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　对于近日获批的3.2万亿元的地方政府置换存量债券和16万亿元的地方政府债务限额，还有同期发布的相关文件中对投融资平台的隐隐松绑之意，众人争论沸沸扬扬，尤其是其背后有PPP落地失利经济拉动回归老组合投融资平台重生的舆论更为牵动人心。

　　PPP是否会由此半途而废?为什么各级政府高调推进却雷声大雨点小?新型PPP会不会成为BT和投融资平台的“化装舞会”?市政环保领域除了建设部成功推进了十二年的“BOT”还能“整出什么花样”?本文就此尝试给出自己的见解。

　　投融资平台转型与PPP改革异曲同工

　　笔者认为，如果我们期许的PPP本身正如我们所说，不是以融资为要的话，这样的曲折实属正常并符合国情和事物发展规律：在目前地方政府和企业驾驭PPP的有限能力和不健全的法制环境背景下，PPP的发展必将有个曲折漫长的过程，而当前各项经济指标的下落压力又是中央政府必须面对的现实。

　　此外，按照“十二届全国人大常委会第十六次会议”中的要求，严格区分企业债券还是政府债券，严禁将城投债纳入地方政府债务的陈述，可以看到中央通过推进预算管理意图约束地方举债行为的逻辑依然继续保持，而财政部所推动发起的千亿级PPP基金也表露了其推进PPP的决心。

　　在2014年以来的逐项改革文件体系中，以“地方资产打包运营”、“混合所有制”和“地方国企市场化改革”等所推动的投融资平台转型，是和PPP呼应的另一方向的异口同声的举措，背后都是中央政府期许“市场配置发挥作用”的同一逻辑。其实，投融资平台如果能成功地市场化转型，一部分就是E20环境平台所发布的环境产业战略地图(见图一)中B方阵(地方公用事业国企)的由来，尤其对大家所关心的市政环保类的投融资平台。以北京排水集团被列入投融资平台被整顿并暂时丧失融资功能后的借机变革而获得些许发展空间为例，政府应该更积极地给予地方供排水和环卫公司发展契机，因为这本就是环境产业发展的一股力量。这类具备专业潜力的地方公用事业国企的健康发展，不一定就意味着和PPP冲突，而应该表现为E20环境平台发布的环境产业战略地图所描述的A方阵?穴PPP的社会资本方?雪与B方阵之间的正当竞争和共同发展。目前，已经做出典范的B方阵代表企业已经有不少，比如瀚蓝环境(600323)，比如上海环境，在提到它们的名字的时候，很难再与我们熟悉的略带贬义的“投融资平台”挂上关系。

　　我们认为，考虑到我国政体的特性，地方政府易仅对上负责，地方人大的约束力到位机制尚需时日来建设，为避免在以经济发展为中心的当前治理任务中地方政府行为反复异化(过去土地财政的过度和投融资平台的放大导致的地方债务风险和盲目开发就是一例)，建立包括地方所属国企的市场化独立运行机制和PPP机制两方面在内的地方政府与市场化企业之间的相当独立、透明、合规、易于远程监控的关系，是本次发挥市场配置作用的改革的内在逻辑，因此，这点也让我们相信，PPP暂时的落地困难并不会减少中央政府在这个方向上推进的决心和努力。

　　推进PPP依然必要，但对症下药必须首先分而析之

　　即便允许投融资平台获得时间逐步转型，PPP的社会资本方依然是承担市场化重任的一支力量，否则无法根本性改变长期以来社会资本进入不畅、直接融资途径依赖性过高等传统问题，也无法发挥其成为地方投融资平台转型和国企提质增效的对标作用，而且也会影响行业成熟的重要指标之一——行业集中度的提高。近期有报道称已发布的PPP项目目前实际签约率只有13%，我怀疑在计算分子上扣除“伪PPP”，再考虑分母上添加还有未被正式认可或者胎死腹中的PPP项目，这个比例只有更低。PPP无法有效落地已成为引起各方焦虑的话题。

　　为解决这个问题，各方专家纷纷献策。其实，考虑到PPP的复杂性，大而统地概括分析PPP无法落地的原因和解决方案，很难达到目的。应该根据不同领域PPP的各自特点，分别研究并给予针对性的解决方案，这背后还必须有相关部委之间的高度协同。

　　应优先推广市政环保领域PPP

　　关于不同领域PPP的重要性之间的比较和选择，笔者认为，考虑到环境问题的被关注度日益提高和环保本身的复杂性、巨额的历史欠账以及投资需求，环保领域应该在PPP的推广中排在优先的位置。

　　为什么采用“市政环保”这样一个合并的词汇，作为PPP的相关度恰落在这两个词汇交集的区域，且在这两个词汇背后的子领域本身就是高度重叠，比如城市给排水和黑臭水体治理，产业主体也是如此，为达成最终的目标——环境效果，市政基础设施和环境治理已经成为一个不可分离的系统，以至于必须将其统称为一个门类来分析。根据E20环境平台发布的九宫格(图二)，与PPP高度相关的市政环保领域应该包括如图中左下角的四个子区域。

　　如图二所示，本文讨论PPP有关的市政环保范畴，是首先去除市政类的非环保部分，比如交通和燃气，供水相对特殊，由于产业主体无论A方阵还是B方阵均有涉及且与水体质量相关因此考虑在内，然后在范畴中补充环保类涉及水及固废的其它部分。大气环保领域被排除在外是因为既无市政设施存在，也无环境修复的任务，政府治理责任无法以PPP的方式为社会资本方所承接。

　　早期建设部顺利推进排水、垃圾等PPP项目的原因

　　我们可以看到，在住建部城建司主管的市政领域中的部分子领域，其实一直是中国PPP最早成功大范围落地的主战场，早自2003年建设部所成功推进的特许经营改革，是国内最成功的PPP改革领域，尤其燃气、排水、垃圾三项最为成功且普遍(后两者属于前文所述市政环保的范畴，而供水由于水务一体化的普遍存在和与水环境的紧密关系也被一并纳入产业主体的普遍承接范围)，以这几个领域的市场化项目运营规模均超过50%来佐证。而其他PPP先期改革的领域(如电厂、大桥等)，由于各种各样的原因，并未能成为主流。

　　之所以会形成如此局面，笔者认为有如下原因：

　　第一，作为市政设施具有的资产属性、付费主体的客观存在和稳定现金流相对比较容易对接资本市场。

　　第二，由于市政设施资本体量适中，且由分散在各市县行政主体负责，不易被大型央企分而食之，留下社会资本可进入的空间(对比最早的电厂PPP模式未能推广的原因之一)，同时其规模又不至于太小到不能被资本市场所追逐(比如公交)。

　　第三，时间点处于分税制改革演进中期，2003年建设部以提升效率为目的的积极推动与地方政府的急迫融资需求恰好默契。

　　第四，特许经营中的燃气项目公益性的阻碍相对较小(对比供水和供热，燃气付费被居民认为是理所当然，因为没有公益历史不叫“自来气”)，而本质上属于政府购买服务类型的PPP模式(我们认为与燃气、供热、公交和供水的特许经营的PPP模式有所区别)，包括单体污水厂和垃圾焚烧厂等项目，与百姓公益相关度相对较低(此处所述公益相关度与近年来出现的“邻避效应”性质不同)，易于推行(这也是导致供水市场化进程后期减缓的原因之一)。

　　市政环保领域PPP须继续突破

　　正如前面所述，目前包含“水十条”在内的各项文件及民意所带来的较大的环保压力下，各地政府在市政环保领域均有很大的PPP合作需求，而在这种情况下，能以超越原有单体PPP模式(BOT等)落地的项目却极少。近期国家发改委公布的PPP示范项目中，我们看到被列入市政环保领域的其实均是十年前的标准特许经营BOT/TOT单体项目模式而已，总结来看，目前在绝大部分地区，仍未见到PPP项下对上述模式成功突破的普适性案例。

　　现在摆在面前的问题是，单体BOT项目的机会即将分配完毕，但是其运营状况(包括特许经营管理本身)尚有很大的提高空间，而同时政府又要面对更有难度的环境治理需求(仅“水十条”就涉及近5万亿元之多的投资，相当于本次人大批准的地方债务总额的三成)。因此，如果市政环保领域的PPP想有所突破，来实际解决环境问题，一方面需要提高单体PPP模式的运营质量和特许经营管理水平，另外则需要实现更复杂的“系统性PPP模式”，超越在末端市政设施领域成熟的单体BOT模式，体现依据环境效果考核的系统性和长期运营两个特点。

　　那么，有哪些问题阻碍市政环保领域的单体BOT类型的PPP项目走向稳定成熟，而又是什么阻碍了市政环保领域PPP新模式的落地和突破呢?请期待本文下篇。

　　(作者系北京大学环境学院E20联合研究院副院长)

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