PPP模式遭遇“成长的烦恼”

发布日期：2015-09-07来源：《法人》编辑：宋珍珍

[摘要]

　　被政府寄予厚望、各界广泛关注的PPP(Public-Private-Partnership，公私合作)模式，正在遭遇实际签约率过低的质疑。

　　今年4月，国家发改委投资司副司长罗国三在新闻发布会上直言，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%-20%左右签订了合同。这也意味着，绝大多数的PPP项目最终未能实现，PPP之路在国内该怎么走，也是很多民营资本关注的问题。

　　PPP模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。这样意味着在政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

　　与BOT(build-operate-transfer即建设-经营-转让)相比，PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

　　在国内，PPP模式近几年被政府重视推进，2014年年初首次出现于财政预算报告中，从此进入发展的快车道。

　　继5月22日国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(下称“42号文”)专章论述PPP模式之后，7月27日，国家发改委公布了13个具有一定代表性、示范性的PPP项目案例。记者经过多方确认，此前财政部相关负责人提及的财政部第二批示范项目，也已经展开评选工作。

　　从国务院办公厅的文件背书，到发改委和财政部的一再牵头敦促，都被认为是应对PPP项目不遂人意的落地情况。低迷的签约率究竟是PPP模式“营养不良”，还只是必经的“成长烦恼”?持观望态度的社会资本又该如何参与其中?成长中的PPP模式也许还需要一些时间让参与各方找到答案。

　　“落地难”的政策法律原因

　　理性而趋利的社会资本对PPP项目给出了观望的态度。

　　13%——这是伯昂研究院创始人、伯昂咨询有限责任公司董事长崔丽君给出的PPP项目实际签约率。

　　与这一数字形成鲜明对比的，是各地踊跃推出的PPP项目的数量。

　　“有些区域性经济地区的PPP项目达到了300多个，甚至一个小县城就有30个PPP项目。”对PPP模式有着长期研究的崔丽君，面对这样的数字感到毛骨悚然。

　　政府在过去的几年中释放出了大量项目，但粗放的项目设置让敏感的社会资本望而却步。

　　“企业常常会质疑，这是不是政府的一次圈钱运动。”中国人民大学法学院教授、金融法研究所所长徐孟洲向记者直言。

　　“落地难”的背后，是从政策大环境到项目本身都长期待解的顽疾。

　　普华永道中国会计咨询服务组合伙人陈燕华这样分析：“原因首先在政策层面。目前虽然中央和相关部委出台了很多政策和规范性的指南，据说未来还有配套的融资政策出台，但是整体而言，还有很多操作环节的具体指引有待落地。”

　　同时，法律体系尚未健全也给PPP模式的“落地”带来了阻碍。目前，PPP模式集中于基础建设和公共服务领域，涉及到土地、税收、环保等问题。

　　“这不是单纯出台一两部法律就可以解决，而是法律体系整体协调和匹配的问题。”崔丽君说。

　　在业界看来，PPP项目的有序推进和切实保障需要的是一个通盘的政策包。在大环境之外，PPP项目具体操作层面的问题也直接影响着项目签约率。

　　解决地方债问题的冲动让地方政府一厢情愿地推动PPP项目匆忙上马，而一些项目是否真正符合国家和地方发展战略规划，并未得到科学的论证。

　　“这样导致项目筛选的结果往往无法契合社会资本的诉求。”陈燕华认为，其直接后果表现为资金成本与项目回报无法在同一个需求水平上对接，也导致方案无法成行。

　　警惕揠苗助长

　　“PPP模式在刚刚推行的阶段，一些基础条件还比较薄弱，所以签约率低其实并不是一件坏事。”崔丽君对此的看法与多位专家不谋而合。

　　有数据显示，2013年PPP模式启动大推广，2014年的落地项目数量较上年增长了一倍。同时，项目的适用范围也在不断扩大。

　　“可以预见的是2015年到2017年，PPP落地项目的数量会成倍增长。这样的数据面前，我不认为PPP模式存在落地难。”拥有多年从业经验的大岳咨询有限责任公司总经理金永祥向记者强调，“大家对于PPP发展的期待太快了，毕竟一种经济模式的发展和推动有其运转规律，也需要时间。过于强调成长速度可能会埋下隐忧。而且，粗放快速的项目增长也许并不会得到社会资本的参与和配合。”

　　崔丽君亦以英国等先行国家的经验教训为参考。她表示，“拍脑袋”上马的项目所存在的隐患可能在未来发酵，“一些项目在六七年之后才会显现出问题，没有经过仔细科学论证的项目，都有可能遭遇中途下马”。

　　与此同时，政府、社会资本以及其他各环节的参与方也需要时间学习成长，以配合PPP模式的发展。目前一些地方政府在实践中也很迷茫。

　　崔丽君总结伯昂研究院所接触过的参与PPP项目的地方政府的情况，发现了两种现象：一种是地方政府过于依赖社会资本，社会资本提出什么条件都接受;另一种是地方政府滥用信用，这伤害到了很多社会资本，使其望而却步。

　　同样，社会资本尤其是民营资本也在逐步学习和接受的过程中。水务PPP项目是目前社会资本较为放心进入的领域，民营资本的参与度较高。

　　“2002年的时候，PPP项目曾经大量启动过一次，当时正好赶上国内大规模建设污水处理厂，所以许多项目集中在这一领域。”金永祥告诉记者，这一领域的合作模式已经较为成熟。

　　随着，PPP项目的“井喷”，对行业、财务、法律、金融、环境等多方专业中介咨询机构也提出了发展要求。陈燕华认为，“扎实推广、运用PPP模式，质量比速度更重要”。

　　倒逼政府作出改变

　　受访专家均认为，PPP模式不应再简简单单地被政府视为融资手段或是为解决地方债的短期措施。

　　关注公共基础设施和公共服务行业的PPP模式于上世纪90年代中期兴起，并于2002年左右开始在水务领域密集发挥作用，在经历了全球金融危机的沉寂之后，自2012年开始又迎来了热潮。

　　而在PPP模式此轮发展中，“地方债”问题被认为是中央政府强力推进、各地政府蜂拥而至最初始的动因。

　　“社会资本在目前经济环境之下，已经越来越理性，更懂得依靠平等的契约精神来操作项目，以及懂得用专业、理性的数据来支撑相应的投资决策。”陈燕华认为，PPP模式能解决多少地方债的问题，首先取决于地方政府在财政承受能力允许的范围之内，能拿多少项目出来，以及能拿什么样的项目出来，同时配套何种补偿机制以吸引社会资本的进入。

　　由此，精选优化项目和公平公开合作，便成为了PPP项目对政府提出的新要求。

　　PPP项目目前多集中在基础建设和公共服务领域，最终目的还是要强调政府部门公共管理能力的提升。崔丽君指出，“如果目的不明确，不对项目进行科学合理的设计，社会资本就不会对不盈利的项目买单，也无法解决地方在未来的战略发展规划中所面临的债务压力”。

　　与此同时，政府的履约承诺和履约能力是社会资本在收益之外最担心的问题。

　　徐孟洲告诉记者：“实践中政府违约的情况比较多。PPP项目周期较长，往往一届政府换届之后，下一届政府是否认账就成了问题。一旦双方出现纠纷，社会资本往往没有信心赢得诉讼。”

　　有观点认为，现在PPP模式的一大瓶颈在于政府想要推卸责任，社会资本想要占点便宜。

　　对此陈燕华强调，“PPP模式非常强调平等合作的合同关系”。实践中，政府不能要求社会资本完全接盘PPP项目，毕竟社会资本没有能力承担政府应当承担的部分风险;而如果社会资本将过多的风险推给政府，项目依然会下马停止，双方都将利益受损。

　　崔丽君亦对记者表示：“PPP模式最好的一点就是其提出的公平原则，这个原则的推广可能倒逼政府改善法律和经济体制，敦促地方政府迅速投入到改革状态。”

　　民资面临多重考验

　　观察已落地的PPP项目不难发现，在PPP模式中社会资本“P”的角色时常由央企和国企扮演。

　　“在我们接触到的项目中，民营资本参与很少。”崔丽君说，民营资本多参与在水务、污水处理等较成熟的项目中，但对新生的项目，更多的还是部分上市民企和基金公司较为活跃。

　　当然，投资额度大、投资周期长、项目风险高也是PPP模式自身的特性。

　　崔丽君指出，成功的PPP项目要求参与方有能力承担这三大特性所要求的相应能力：“巨额的投资需要相应的融资渠道、融资工具和融资能力来完成;较长的投资周期意味着融资结构和利率期限要与之相匹配;项目除了财务风险、运营管理风险以外，从长期来看，政治和法律风险的管理才是PPP项目的核心和精髓。”

　　这其中，“融资”是民营资本难以参与其中的最大“魔咒”。大额度、长周期都对社会资本的再融资能力提出了要求。然而，在我国如今的金融体制下，民营资本直接融资通道狭窄，间接融资成本过高。民资参与率的低下成为了必然。

　　不过，有志参与其中的企业已经开始努力向新模式转型。

　　“我们也看到，目前已经有很多有远见的基建企业开始了对于PPP政策的学习、框架的评估、企业自身投融资平台的搭建和各种能力建设，当然这都需要时间和资源的投入。”陈燕华告诉记者。

　　同时，政府也正在努力化解社会资本对政治和法律风险的担忧。

　　在徐孟洲看来，充足的财政保障是保证政府履约、避免法律风险的基础：“国务院办公厅的42号文将PPP项目的支出纳入了财政预算，地方政府将通过预算形式来保证PPP项目的完成。”

　　此外，陈燕华指出：“去年新预算法的修订推动长期有效、更有前瞻性的积极财政管理理念的建立，对PPP模式的发展也带来重大政策支持。”

　　中小企业创新逆袭

　　创新，是中小企业在PPP市场博取生存空间的唯一方式。

　　“如果我们一味地强调游戏规则，并以此对待PPP市场竞争，中小企业几乎没有什么生存空间，但是PPP市场还有一个重要的竞争维度，那就是创新。”崔丽君指出。

　　关于政府对参与PPP项目的社会资本考察因素，金永祥认为主要集中在三个基本方面：一是社会资本的信用状况(信用记录、违约、违法记录);二是财务实力，是否有充足的资金来完成项目，项目资金是否有稳定的保障;三是技术和管理能力，因为涉及到公共服务，所以必须要保障足够的技术和管理能力。

　　而在这些方面中，技术是中小企业的突破口。

　　崔丽君认为，PPP市场的创新可以分为三个方面，即金融创新、管理创新和技术创新。在金融创新和管理创新上，虽然中小企业很难参与，但大量的优质民营上市或非上市企业可以参与;而对于技术创新，中小型乃至创业型企业在PPP市场上可以大有所为。

　　新加坡政府的尝试在这一方面提供了良好的案例可供借鉴。崔丽君向记者详细解释了新加坡政府公私共同创新合作(Public-Private Co-Innovation Partnership)的平台运作方式。

　　在城市运营管理中，政府存在众多技术上的挑战和需求，然而这种需求很难通过政府部门自身的创新来快速有效地得到满足。新加坡政府为了向政府部门提供市政建设等技术性解决方案，而建立了公私共同创新合作平台。

　　在该平台上，政府和社会中小技术创新型企业按一定的程序合作孵化技术解决方案和产品，并对成功案例进一步商业化推广和运作。中小型企业由此获得该技术的实际应用案例，而且这种实际应用案例将为企业带来更多的商业机遇。政府则通过这些创新技术的应用提供了更好的公共服务。

　　“从新加坡的案例可以看到，PPP在本质上是一种互惠互利、双赢的关系。”崔丽君认为，民营资本有理由也更期待我国政府能够创造这样的政策空间，并提供配套财政扶持政策，让更多的中小型创新企业在PPP市场中实现逆袭。

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