PPP项目的宏观与微观风险

发布日期：2015-09-02来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式是基础设施建设与市政公用事业领域中最为高效的资源配置方式。我国第一个采用类PPP模式的项目是上个世纪80年代深圳市蛇口特区的工业区项目;随着申奥成功，北京的奥运场馆及配套基础设施采用PPP模式进行建设。经过数十年的积累与沉淀，中国终迎来PPP模式全面铺开的“盛宴”时期。

　　PPP模式所适用的基础设施建设与市政公用事业领域的项目具有周期长、投资规模大、资金需求大等特征，并且在每个环节存在较多不确定因素，相对应存在各种风险。本文尝试从宏观和微观的角度，以PPP操作流程的项目识别与项目准备阶段为例，探讨其中存在的各种风险。

　　一、PPP项目的宏观风险

　　各种宏观风险均可能导致处于识别或准备阶段的PPP项目失败。从宏观层面可能导致PPP项目失败的风险包括：政治风险、法律风险、市场风险以及不可抗力风险;以上四种宏观风险存在于PPP项目的全操作流程与全生命周期。一般来说，政治风险和法律风险通常更多存在于项目识别阶段，市场风险则更多出现在项目准备阶段，不可抗力风险则无处不在。

　　PPP项目宏观风险体系如下图

　　政治风险指在PPP项目中因政府决策及相关政治因素所导致的各种风险，主要包括政治决策失误风险、政治反对风险以及政府信用风险。政治决策失误风险是指“政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长”等风险;政治反对风险是指“由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险”。政府信用风险是指“政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接危害”所产生的信用受损的风险。[①]

　　法律风险是指“由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险[②]”。目前PPP模式的法律法规体系并不健全，多以规范性文件与政策为主，不同政府部门颁布的规范性文件与政策存在冲突、矛盾或者不一致的情形下，将产生法律风险。

　　市场风险是指通过投融资、建设等工作所实施的PPP项目(主要以经营性项目为主)产生市场需求变化、收益不足或者收费变更等风险。市场需求变化风险是指“由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险”。市场收益不足风险是指“项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益”所产生的风险。收费变更风险是指“由于PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险”[③]。

　　不可抗力风险是指“合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等”[④]。不可抗力风险是任何项目都会遭遇的风险。

　　二、PPP项目的微观风险

　　依据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113号)(以下简称“113号文”)的规定，PPP项目操作分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段。本部分将以项目识别和项目准备阶段为例，从微观层面(具体操作流程)来分析PPP项目具体存在的风险。

　　(一)项目识别阶段的风险

　　在PPP项目识别阶段，主要对基础设施与公用事业领域的新建项目、改建项目以及存量公共资产项目进行识别与筛选，并通过物有所值论证和财政承受能力论证来判断项目是否适合采用PPP模式。在项目识别阶段主要存在的风险包括项目范围的风险、项目主体的风险、两个论证的风险以及可能存在的违约风险。

　　(二)项目准备阶段的风险

　　项目准备阶段的风险主要存在于项目实施机构、项目合同、采购方式、项目运作方式以及交易结构等方面。项目实施机构的潜在风险主要存在如何选择适格主体、相应的授权内容与职责以及期限等方面;项目合同的潜在风险主要存在于项目边界、交易条件、权利义务以及履约保证等环节;项目采购的潜在风险主要存在于如何依法选择采购方式以及采购程序等方面;项目运作方式的潜在风险主要存在于如何选择符合项目的运作方式;交易结构的潜在风险在于如何设置投融资结构以及项目回报机制。

　　三、结语：收益共享、风险合理共担的PPP模式

　　政府与社会资本合作(PPP)模式是在基础设施与公用事业领域，政府与社会资本通过合同形式共享收益、共担风险，从而建立的平等、长期合作关系。PPP模式强调政府与社会资本在具体PPP项目中，通过政府购买社会资本提供的公共产品与公共服务实现收益共享，风险共担。

　　依据113号文的要求，“按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则，……在政府与社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担;法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”。

　　从项目立项或者项目识别阶段开始，倘若以法律服务为代表的第三方专业服务机构提供前期辅导和项目结构设计，厘清项目边界条件、明确交易结构、运作方式等主要内容，将有助于项目“落地”并实现全流程规范性操作，真正实现收益共享、风险合理共担!

　　[①]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》，《中国软科学》，2009年第5期。

　　[②]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》，《中国软科学》，2009年第5期。

　　[③]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》，《中国软科学》，2009年第5期。

　　[④]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》，《中国软科学》，2009年第5期。

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