PPP项目运营中如何规避风险

发布日期：2015-08-31来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

 文/孟春 高雪姮

　　当前，地方政府推广PPP模式的热情高涨，被寄予很多期望。但如果缺乏透明、严格的监管体制机制，盲目推广PPP项目有可能引发地方政府性债务规模膨胀，带来新的风险隐患。

　　PPP模式强调公私部门的全过程合作，项目投资额大、经营期长、合作方众多，各方关系复杂，涉及的风险因素众多。换言之，PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻。谈恋爱容易，但要结婚并长期运营PPP模式，需处理好各种关系，做好迎接各种风险挑战的心理准备。

　　寻找风险分担的合理边界

　　PPP项目运营中面临的风险因素极其复杂，合理分担风险是保障PPP模式顺利运营的前提。

　　由于风险复杂，识别和度量PPP项目风险比较困难，用好PPP这把利器，需遵循大型项目建设的一般规律，将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担。公私合营要写好合同，对风险分担要有详细的准备，签订PPP合同时需尽量处理好每个细节。

　　在风险分担方面需遵循以下原则：一是发挥禀赋优势。由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。风险应由最适宜的一方来承担，参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。

　　二是风险和收益要匹配。高风险高收益，低风险低收益，要体现公平。唯有公平，才能将各个项目参与者持续地拴在一起，构成紧密利益共同体。

　　三是量力而行。承担的风险要和参与方的能力相适应，要有上限。如果承担了无法承担的风险，就会缺乏控制能力。

　　以上是原则性要求，在PPP项目具体运营中，还要因地制宜，在实践中不断总结经验。

　　国家级风险和最低需求风险应尽量由公共部门来承担;市场级风险可由公共部门和私营部门共同承担，但要分配好比例;项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由私营部门来承担。

　　在PPP项目准备阶段，公共部门需尽力降低前期风险，做好尽职调查，识别出各种风险因素并进行评估，将风险分解为哪些是自留的，哪些是需要移交给私营部门的，制定招标文件并公布。建议这项工作尽量由独立的专业机构来承担。

　　在招投标和合同组织阶段，公共部门和项目公司通过谈判，确定各自的风险分担比例。

　　融资方面，国内项目除自有资金外，建议选择大银行组建的银团贷款等渠道，简化资金结构，增强抗风险能力;国外项目建议内外结合，通过设立SPV，鼓励利用国际债券市场发行人民币债券，吸引国际金融机构、项目东道国金融机构参与，降低融资成本，分散汇率等风险。

　　投资人主要承担建设、经营等风险，对于超出投资人控制范围的风险，比如地震等不可抗力风险，宜转移给第三方，如政府成立专门机构或保险公司来承担。

　　要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，减少政府不必要的财政负担。

　　省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度，和财政补贴支出统计监测制度，按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理确定补贴金额，依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。

　　目前有种认识，即在运用PPP模式时，应尽量将风险从公共部门向私营部门转移，以此减轻政府，尤其是地方政府的财政压力。其实，这是误解，因为很多研究表明，随着风险从公共部门向私营部门转移，项目效率开始会上升，但当风险转移到一定程度后，项目效率将不再上升，反而会下降。

　　另外，由于我国没有成熟的PPP理论和系统的法律规范，专业人才缺乏，实践经验不足及操作程序较复杂，我们还无法确定PPP项目风险分担比例有无固定解、多大为合适，风险分担的合理边界还比较模糊。

　　一些PPP项目的风险分担是基于经验，而不是准确的定量分析。风险分担的偏差有可能导致某个参与方获得暴利，而我们却很难判断风险分担的偏差是技术性的，还是有意识的利益输送。

　　这些都困扰着PPP的发展，亟需总结实践经验，对已有资料分类整理并建立数据库，进行定量分析，逐步建立公平、有效的风险分担机制，这是PPP模式的核心。

　　财政风险如何防范

　　从地方政府的角度来说，为了防范盲目上马PPP项目带来的风险，应该努力完善监管体制，防范财政风险。

　　首先，完善项目审批机制。并不是所有项目都适用PPP模式。国际社会一般用物有所值方法来定量和定性地判断，一个项目是否适宜采用PPP模式。

　　其次，建立专门的PPP管理协调机构。发达国家的经验表明，专门的PPP管理机构对于规范政府行为，减少多头管理，提升PPP项目运行效率等有着非常重要的作用。

　　从我国的国情出发，建议在中央层面建立专门的PPP管理机构，成员涵盖财政、发改、住建、交通等部门，以加强其统筹协调的作用。在省级层面设立相应的PPP管理协调机构，也应积极探索。

　　PPP管理机构要致力于提高PPP项目的透明度，积极向公众宣传，争取社会公众了解和支持，努力减少项目建设和管理中的权钱交易、利益输送等行为。

　　第三，健全绩效考核机制。在现行政府绩效评估机构基础上，逐步建立PPP项目评价体系。

　　首先是政府绩效评估。财政部门作为资金拨付机构必须成为政府绩效评估的主体，这是事前评价的核心。履行事前、事中、事后全过程审计监督。

　　其次是专家与中介评价。要让专家和民众广泛参与评议，保障公众的知情权，切实实现政务公开，提高公民评议的水平和效率。专家主要负责解决一些技术上的难题，协同政府部门确定指标、标准，对各部门的支出绩效进行评价。

　　另外，审计部门评估。以审计部门作为评价组织体系中事后监督评估的主体，以保证评价结果的客观公正，又体现了绩效预算的决策民主化功能。

　　同时，要强化PPP项目绩效评价管理。PPP项目绩效评价管理主要分为项目管理、完成时间、完成质量三个方面，考核的重点在于项目质量和管理效率。当然，在具体执行中，要看绩效目标是否明确、细化、量化、按流程管理批复等方面。

　　此外，在政绩考核体系中，是否可以尝试把吸引多少社会资本作为重要的考核指标，以推动地方政府积极推广和应用PPP模式。

　　PPP推广要遵循法治

　　PPP项目的成功实施离不开法治和契约精神。我国当前PPP相关规定散见于各部委和地方政府法规，缺乏系统的PPP法律框架。

　　政府部门应该努力创造适宜的政策法律环境，健全利益共享和风险分担等相关机制，加强项目运作的规范性，并减少推行PPP模式的制度摩擦，降低私人部门的参与风险。

　　从具体国情看，我国宜采取专门立法为主、单项立法为辅的模式来规制PPP模式。总体上来讲，应建立以宪法为首，以公用事业特许经营法的专门立法为主，以大中型项目单项立法作为补充，以地方法规、行业法、公司法、招投标法等法律法规相配套，以其他文件作指导的完善的法律体系。

　　PPP专门法律应该具有较高级别，以便更好地规范以下内容：PPP范围的界定;明确政府部门和私营部门各自的权利和义务;PPP项目的采购程序;PPP合同的修改、退出机制以及纠纷处理机制。同时，在PPP专门法律的指引下，相关部门应该借鉴国际经验，积极引进和确定PPP示范文本和标准合同，以推动PPP项目的规范实施。

　　为解决社会资本参与PPP项目的后顾之忧，还需在财政预算、土地使用、融资机制等方面做出相应变革。

　　PPP模式独有的长期付费机制，如政府付费或补贴的项目，需要配套的长期财政预算安排的支持，这些应该列入财政中长期规划。目前，我国施行的年度预算，使得PPP长期付费项目的款项支付很难保证。

　　为此，必须建立中长期预算安排，并将PPP项目中涉及政府支出责任的部分予以明确列示，以确保项目能够得到及时支付。

　　改革PPP项目的土地使用制度。目前，我国的PPP项目多是先选定投资人，项目涉及地块即使挂牌，也必须是定向协议出让形式，以确保投资人设立的项目公司能拿到地块，但这不符合土地招拍挂制度的要求。因此，针对PPP项目，应该修改相关法律，明确其土地定向协议出让的合法性，避免法律瑕疵。

　　完善PPP项目融资机制。目前，PPP项目中的涉及收费权时，一般参考应收账款相关规定申请质押融资，但银行方面的认可度不高。同时，以项目本身产生的现金流归还贷款的项目融资方式，在我国目前国情下推行较难。银行比较认可的方式仍被简单界定为信用贷款，这就无法发挥PPP项目风险隔离的优势，不利于吸引社会资本参与。

　　为此，应该在国家层面，引导银行等机构认可收费权质押、认可项目融资等PPP项目独有的融资方式，积极吸引金融机构向PPP项目提供资金支持，以推动PPP项目顺利发展。

　　(作者单位：国务院发展研究中心宏观部;北京师范大学经济与工商管理学院)

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