风险共担缺位 银行介入PPP慎之又慎

发布日期：2015-07-30来源：金融时报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　在地方融资平台受限后，PPP 模式方兴未艾，正加速成为新型城镇化建设中地方新的融资模式，PPP项目也有望成为继地方融资平台之后商业银行的又一大贷款投向。

　　不过，一些“虚假”的PPP项目也隐藏其中，其中可能存在的期限错配和信用风险需要银行警惕。

　　当前地方政府PPP项目推进正如火如荼。

　　重庆日前再次签下1300亿元的PPP项目大单，发改委7月28日也表示，建立了PPP项目库，发布了1043个项目，总投资额达到1.97万亿元，同时表示下半年要抓好抓实PPP项目的落地。

　　在地方融资平台受限后，PPP 模式方兴未艾，正加速成为新型城镇化建设中地方新的融资模式，PPP项目也有望成为继地方融资平台之后商业银行的又一大贷款投向。

　　不过，据媒体报道，在这么大规模的PPP项目中，一些“虚假”的PPP项目也隐藏其中，其中可能存在的期限错配和信用风险需要银行警惕。

　　融资平台或“曲线”参与PPP

　　财政部6月末下发通知，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

　　实际上，这背后正反映了地方政府难以抑制的融资冲动，有媒体分析称，地方政府简单地把PPP模式看成一种替代融资平台的融资工具。

　　一位银行人士告诉记者，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)下发后，地方融资渠道受阻，地方融资平台最大的资产就是土地，但是现在土地价格下滑，而且土地财政也不可持续，所以地方融资平台急需后续融资“输血”，PPP成为了地方政府筹集基建资金、增加投资的主要渠道之一。

　　此前就有媒体报道称，地方政府融资平台正在通过私定协议等方式，“曲线”参与PPP项目，以保持地方平台的融资功能。

　　一位银行授信评审部门人士告诉记者，实际上目前中国的一些PPP模式中，社会资本不仅包括民营资本，有一些国有企业也参与其中，这其中也包括了地方政府融资平台。

　　此前财政部规定，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不属于PPP模式中的社会资本。有分析称，本级平台无法作为一个社会资本对项目的价值、风险进行相对独立的判断。这种PPP项目没有经过市场的检验，比真正PPP项目的风险更大。

　　不过，今年5月中旬国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(42号文)对这一条件有所放宽，明确了合规的地方政府融资平台公司可以作为社会资本参与PPP项目。但前提是，融资平台已与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，今后不再承担地方政府举债融资职能。

　　42号文同时也强调，严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。有业内人士也表示，这其实还是给地方政府留下很大的操作空间，未与政府脱钩的融资平台参与PPP项目实际上相当于增加政府的隐形负债风险。

　　警惕地方政府“甩包袱”

　　有分析机构认为，由于优质的政府项目稀缺，PPP项目将成为商业银行的重要贷款投向。不过，上述银行授信评审部门人士表示，目前符合条件的能通过 PPP模式筹集资金的优质项目并不多，有些仓促上马，交易结构不够完善，存在较多不确定性，并且没有了政府信用的兜底，对于项目的主要出资人银行来说风险是比较大的。

　　有分析认为，此前BT模式是建筑行业经常使用的模式，由于政府承诺负担项目期间的融资利息支出，因此私人部门和银行参与的积极性很高。不过曾经被广泛使用的BT模式并不在此次PPP模式中，目前的PPP模式，由于缺少政府隐形信用，银行需要重新设计风险评估体系。换言之，对于还款，银行原先只需要评估政府的财政实力，而现在需要评估的是PPP项目运营方的专业能力。

　　上述银行业内人士告诉记者，PPP项目一个很大的风险隐患就在于参与企业和项目的信用取代了政府的隐性担保，由于涉及到多个参与主体，有一个出现违约情况，将直接影响整个项目。“在当前经济形势下，企业的债务水平也普遍很高，因此对社会资本的考量也非常重要。”该人士强调。

　　同时，企业一旦参与运营，意味着企业和政府之间就形成一个契约关系，企业和政府是平等的关系，需要利益共享，风险共担。因此要强调政府履约，这对想参与PPP项目的企业而言非常重要，以前这方面问题颇多也是社会资本不敢介入PPP项目的一大顾虑所在。

　　在6月份财政部召开的贯彻落实PPP指导意见全国电视电话会议上，财政部副部长张少春表示，在运用PPP模式时，不能再简单地把思想局限在缓解债务压力上，不能把推广PPP当作又一次“甩包袱”。

　　实际上，现在地方政府积极但企业热情不高的情况，已经影响了PPP项目签约率。上述银行业内人士表示，如果政府存在职能越位、缺位问题，使社会资本承担的风险和所得回报失衡，这对PPP项目而言也是很大的风险隐患。

　　创新PPP金融产品

　　按照决策层的思路，PPP不是简单的融资手段，而是一种全新的管理理念。不过，进一步完善PPP模式的政策细则有待时日，因此尽管银行看好PPP的发展，但积极并审慎地介入仍是目前各大银行共同采取的措施。

　　上述银行授信评审部门人士表示，其实不规范的PPP项目很容易识别，但最重要的是真正的风险共担机制还未形成，银行只能慎之又慎。

　　有媒体此前援引分析机构观点认为，PPP项目“明股实债”是目前客观存在的一个现象，也是在目前情况下使得各方利益都能得到兼顾的方式。

　　据相关媒体报道，银行在办理PPP项目融资时，根据项目所处区域不同安排了不同级别的办理方式。对于PPP项目公司，即贷款主体的条件则更严格，如信用评级、资产负债率、实收资本等都提出严格要求。同时还有项目本身的资本金比例、担保等多项条件。

　　与传统贷款人角色不同，商业银行在PPP项目中将担当综合化的融资服务咨询机构。一方面，银行为PPP项目提供良好的金融资源，包括贷款、投行、保险、信托等;另一方面，银行将积极参与到项目的设计、开发等顾问服务，为项目开发提供咨询。

　　上述银行人士认为，就银行而言，更为重要的是创新PPP金融产品，在参与PPP项目的同时，保证政府债务有序过渡。

【相关阅读】

• 建筑民企PPP项目再获政策利好
• 全国首条PPP高速公路项目开通运营
• PPP模式助力九江治水 总投资达76.99亿元
• 中国铁建联合体中标122.95亿元公路PPP项目
• 中国PPP发展形成“三大方阵”
• 第三届中国PPP论坛在北京举办 聚焦“正本清源，规范发