PPP盛宴背后：落地面临六道坎

发布日期：2015-07-10来源：新华网编辑：宋珍珍

[摘要]

文/汪文品

　　2015年行程过半，半年内PPP模式在各地风生水起，各省市推出的PPP(政府和社会资本合作模式)项目已经高达2万多亿元的规模。在这股热潮中，泡沫与乱象兼有，而财政部最近也频繁发声阐述PPP的深层次意义。

　　与此同时，PPP项目正迎来一轮大清查。财政部6月26日印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(以下简称57号文)，其中明确规定，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

　　这意味着，不符合要求将无法获得财政补贴，也不会被即将成立的PPP基金视为潜在的合作对象，57号文的出台表明财政部对PPP项目的要求正越来越严格。

　　PPP落地面临6道坎

　　经过近2年的实践和探索，PPP模式在我国的推广速度很快。记者获悉，财政部正组织开展第二批示范项目评选工作，严格筛选出适宜采用PPP模式的项目。此前，财政部评选出了首批30个、总投资额1800亿元的示范项目，旨在形成“样本”和“标杆”，发挥示范效应。

　　由于PPP落地存在种种困难，财政部正在对各地的示范项目进行督导并加强业务指导和技术支持。在最新举办的第12次文津圆桌闭门研讨会上，财政部金融司司长孙晓霞表示，从各地反馈的情况看，推广PPP面临六大困难：

　　一是观念认识转变难。部分地方认识不够全面，把思想局限在缓解债务压力上，将推广PPP当做又一次“甩包袱”，没有放到营造良好的政策环境上，把注意力转向加强监管上。面对这一创新理念，部分地方甚至在推广PPP中存在畏难情绪。

　　二是规范推广运用难。在当前财政收支矛盾较为突出的情况下，一些地方将PPP简单等同于新的融资渠道，通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将部分项目包装成PPP模式。

　　三是社会资本寻求难。社会资本特别是民营企业，参与PPP项目的积极性不高，主要是个别地方政府契约意识薄弱影响了社会资本积极性，同时，地铁、轨道交通等部分领域市场化程度不高，有实力、具备对外投资运营实力的社会资本十分有限。

　　四是工作协调推进难。相关部门在项目立项、规划等方面，形成了固化的行业运作思路和习惯，PPP作为一项体制机制创新，实施时难度和阻力很大。

　　五是操作实施过程难。地方政府和项目实施机构既缺乏真正熟悉政策和业务的人员，又缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对不足，在项目谈判的过程中，甚至难以与社会资本(特别是境外资本)“在一个平台上对话”。

　　六是融资渠道通畅难。目前，PPP项目融资主要依靠银行贷款，银行对项目资本金比例要求较高并需提供担保，难以实现无追索或有追索的项目融资，融资成本较高。

　　中交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安告诉记者，PPP虽然是政府和社会资本风险共担，但最终往往是作为弱势群体的社会资本承担更多风险。尽管57号文明确项目采购要严格执行有关规定，但非经营性项目和传统的BT项目之间严格的区分、非经营项目的运营核心是什么等等概念还需要政府文件进一步明确。

　　多举措规范管理PPP

　　57号文明确，项目示范是财政部门规范推广PPP模式的重要抓手。各级财政部门要切实加强示范项目的组织领导，配备必要的业务骨干人员，保证各项工作有序推进。

　　财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平认为，2014年起财政部主导推进的PPP工作，是一项综合性改革措施，涉及行政体制改革、财政体制改革、公共产品供给管理体制改革和投融资体制改革。它从治理和管理两个层面来考虑，更强调长期性、系统性、整体性、结果导向和绩效评价。

　　据悉，财政部目前正多举并进“真刀实枪”推进具体工作，着重在“快”字、在“实”字上做文章。一方面财政部加快完善制度建设，抓紧制定PPP项目财政管理办法，制订PPP项目标准化合同范文和分行业合同，做好PPP立法准备工作;另一方面，健全政策扶持体系，研究设立中国PPP融资支持基金，研究出台“以奖代补”措施，完善专项转移支付资金管理办法、税收优惠政策;此外，还大力开展项目示范工作，对首批示范项目进行督导，加强业务指导和技术支持，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。筹备第二批备选的PPP示范项目;并且注重打造PPP综合信息平台，推进专家库和项目库建设工作。

　　在财政部大力推动下，地方政府和各级财政部门陆续公布拟实施PPP项目名单，涵盖交通、市政、医疗、环保等多个领域，预计总投资近2万亿元。

　　为鼓励和引导社会资本积极参与PPP项目，财政部协调行业主管部门，整合政策资源，以资金为抓手，推进相关重点领域PPP项目推介工作;推动金融机构创新符合PPP模式特点的信贷评审方式，鼓励保险公司、社会保险资金为PPP模式提供长期、稳定的资金来源;完善专项转移支付政策，出台首批PPP项目资金性支持政策，探索建立PPP资金支持政策有效形式，支持符合条件的项目申请保障性安居工程贷款贴息等政策支持。

　　不过，在业界看来，PPP项目的规范化还需要更多的综合配套政策支持，如涉及税收、银行、国土等部门。

　　6月1日起正式施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中，将能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程五大行业确定为特许经营领域，明确了创新金融服务模式、政府承担违约责任以及减少PPP项目审批环节。

　　清华大学建设管理系教授、清华大学国际工程项目管理研究院副院长王守清告诉记者，“做PPP必须实现政府和企业之间真正的风险分担，由最有能力管理某风险的那方承担该风险，以实现物有所值。”

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