热潮伴着乱象 2万亿PPP项目要“打假”

发布日期：2015-07-08来源：中国经济导报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文|赵超霖

　　2015年，已走过半程。PPP模式在向地方操作层面推进的过程，热潮中伴有泡沫和乱象。泡沫在于全国各省不时报出的上亿“PPP试点项目”，成熟程度、可行性各异，姿态多于行动。乱象则是打着PPP的旗号做变相融资的项目已然出现。官方已开始重视，6月 25日，财政部金融司发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(以下简称57号文)，其中明确规定，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

　　控制泡沫：带上三个紧箍咒

　　半年多来，各省市推出的PPP项目已经高达2万多亿元的规模。在各地争先恐后地“表态”之后，人们不禁要问，政府有足够的钱支付这些项目吗?这些项目有多少可以切实落地，还是只是一场镜花水月似的表演?

　　在 4月份财政部下发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》以及刚刚下发的57号文再次强调，示范项目所在地财政部门要认真做好示范项目物有所值定性分析和财政承受能力论证，有效控制政府支付责任，合理确定财政补助金额，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

　　财政部财政科学研究所副所长白景明对中国经济导报记者表示，作为对于PPP感兴趣的社会资本应当关注这一要求。“你们在选择项目的时候要考核当地的政府能不能守信用、投入能不能保证，10%是一个上限，它是不能够突破的。”以对于PPP推行较为积极的安徽省为例，2015 年该省省级一般公共预算收入232.6亿元;加上中央转移支付等，安排支出504.4亿元。也就是说对于所有PPP项目，2015年安徽省政府的支付额度为50.44亿元。

　　“地方政府有很多项目建设的需求，但由于短期财力有限，毫无节制地上项目会导致财力不能及时支付，从而造成政府违约。为避免这种情况，抑制地方盲目上马PPP的冲动，减少无效投资，财政部加以10%的限定。”济邦咨询董事总经理张燎对中国经济导报记者表示，“同时应该明晰的是，10%是总量控制，对应的是所有PPP项目年度支付的总额。”

　　“必须认识到，不是所有的项目都适合做PPP，也不是说想做多少PPP就能做多少PPP。地方政府在中央的号召下，做大跃进似的PPP，互相竞争谁报的项目多，谁报的金额大，显然是瞎吹牛。”张燎表示，物有所值评价和财政可承受力评价就相当于基建项目的可行性研究阶段的工作，再加上中期财政规划，“像一个个模块一样，构成了PPP项目监管体系的大魔方。有了这3个紧箍咒，地方政府就不能不管不顾地上项目，避免之前很多地方发生的、签了几百亿的BT项目，最后无法按照回购协议的规定还钱，产生地方债务风险隐患。”

　　不过，做好总量控制的前提是提高收入预测能力，即确定10%的分母。白景明表示，现在我国各级地方政府的收入预测都还没有很好地做起来，应该充分重视和进行这项工作，因为在此前提下才有可能说搞多少政府投资的项目。“从各国的经验来看，收入预测要花很大力气，很多西方国家的政府财政部门花费大量的人力物力在收支预测上。”同时，白景明表示，除了一般公共预算，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等是否也可以划定相应比例进行PPP建设，是值得下一步研究的问题。

　　打击乱象：严禁变相包装

　　除了数量虚高，在质量上也出现了以PPP之名，行变相融资之实的假PPP项目。除将原有的BT模式做拉长版外，还出现了更高级的“包装方法”。

　　社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等方式。“现在有一个现象就是，那些明股实债的融资方式，通过套用PPP的专用名词‘可行性缺口补助’，给予投资人固定回报。将假PPP项目进行包装。”张燎表示。他认为目前媒体公布的邮储银行中标济青高铁(潍坊段)，建设内容为 “协调组织济青高铁(潍坊段)沿线市区的征地和拆迁以及资金的筹集、拨付和监管”，明显就是一个明股实债的债性的工具。“原因有二。第一，该项目公司及其投资人(邮储银行)的回报来源一是项目公司从济青高铁公司占股所得分红，二是不足年回报率8%部分以可行性缺口名义由地方补足。事实上给了项目公司的股权投资人(社会资本)固定回报。第二，这个政府补贴，并不是按邮储银行完成拆迁工作的绩效付费，所以不是真

　　的按绩效付费的可行性缺口补贴。尽管未看到直接证据和项目协议，但我认为项目公司很可能没有实质参与项目运营，即拆迁工作，而是将征地拆迁反包给政府，项目公司事实上成为融资工具。与拆迁工作的绩效挂钩无从谈起。”

　　“还有一次，一位东北某省交通规划院的老总向我咨询说，他们正为省交通厅一公路PPP编制项目实施方案，领导忽然提出一创新点子——先按PPP招社会资本，工程建成投运，政府即安排国有平台企业按约定回购社会资本全部股份。他问这是不是可看作PPP的一种创新?”这着实令张燎哭笑不得。

　　官方显然对此亦有察觉。6月25日，财政部金融司发布57号文，其中明确规定，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

　　而之所以出现这些虚假的PPP项目，很大一部分原因是地方政府的融资渴求。张燎认为，从2009年的4万亿投资风潮后，地方政府已经习惯了平台公司的融资模式，但这套机制被去年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称43号文)掐断了。43号文给了两个出口，一是地方债，二是PPP。但是，地方债发行缓慢，供给不足，只能解决地方政府的存量债务问题，新增项目完全没有办法满足，所以地方政府纷纷把PPP看成了原来融资平台的替代物、新出口。“甭管黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫。不管真PPP还是假PPP，能解决融资问题就是好PPP。”张燎说，这就是当下地方政府的真实心态。

　　白景明也强调，推行PPP模式绝不是现在地方政府缺钱了要融资，“绝对不是这个初衷，客观地说政府缺不缺钱，答案会是永远缺钱，没有不缺钱的时候，没有政府说我们的钱够用。推行PPP的初衷就是要引入社会资本的管理效应和创新能力，用社会资本的长处来弥补公共资金使用当中长期存在的效率低、管控漏洞多的短板。在西方，PPP一开始推行出来就是解决政府资金管理问题的，也并不是经济宏观调控的手段。”

　　假PPP项目并不意味着项目不可以做，而是不适合采用PPP模式。张燎对此建议，由国家发展改革委牵头，进行多规合一的多连期的基础设施投融资规划。在地方也应该分级，编制相关的基础设施、公共服务的规划。“哪些项目依靠地方政府的财力积累，哪些是有收费权，哪些由PPP做，哪些由政府发债做。地方政府在自己的事权和财力范围内，在中央金融管制体制内，结合地方经济发展的需要，对于上马项目的融资方式要进行通盘考虑。”

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