特许经营管理办法难解忧

发布日期：2015-07-07来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

文/徐玉环

　　4月 25日，国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行于联合印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称 “办法”)，该办法自2015年6月1日起施行。本办法以部门规章的形式发布，此与业内一开始的预期相差有点远，当然我们也不否认其对实践的指导意义。

　　此前，由发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》，从第二类(需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案)变为第一类(条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案)，至2014年年底已经过八次修改讨论，特许经营法为拟报人大通过的法律，位阶高，当然也正是因为立法层级较高，需要更多或更长时间的实践经验积累;抑或需要统筹、调整或重新定位各有关部门的责权利等。

　　但本办法出台后，我们有合理理由认为，这很可能导致《基础设施和公用事业特许经营法》的出台时间变得更加不确定，各部委之间较劲的局面亦会延续，各不同规定或文本之间偶见的冲突，仍让实操人员在部分环节上无所适从。

　　相比较之前出台的部门规章等，特许经营管理办法有不少亮点，但也存在不少值得推敲和探索的地方：

　　1更加强调各部门之间的通力协作

　　六部门联发本办法，本身即传递了一种信号，第八条亦明确要求“县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作。”即“特许经营项目”(尽管国家发改委李亢司长在5月5日的新闻发布会上表示基础设施和公用事业特许经营的叫法其内涵和外延比较容易把握，也便于各方面理解接受，但我个人对特许经营的叫法仍持保留观点，本处为保持和办法的一致性，仅为援引之目的)是个复杂的系统性工程，非靠一部门之力能够完成，至少需要几大部门或系统之间的通力协作。

　　但第七条约定的“国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策制定和监督管理工作。” 此条款又让我们觉得各部门之间会否形成新一轮的“条块分割”，为表述方便，以项目为例进行表述，如我们正在操作的长沙磁浮项目，项目建设阶段的主管部门为住建部门，运营阶段的主管部门为交通部门，如果项目涉及到绑定经营性资源进行开发的，则又可能涉及到土地管理部门等，各部门之间如何保证政策制定时做到有效衔接，以促成项目落地，并进行有效的履约监管，是个问题。

　　2更加强调金融机构在基础设施和公用事业特许经营项目中的地位，也鼓励其进行创新。

　　在本轮PPP“火”起来之前，作为PPP项目的重要利益相关方(通常为项目公司提供了占到项目投资总额或交易额度60~80%的资金)，但其权益却鲜被重视，自财金[2014]76号明确“可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程”，使得金融机构的权益或关注点可以在PPP项目协议中得到有效体现后，本办法以鼓励的方式明晰金融机构的参与权，第十七条规定“鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案……”金融机构提早介入，为有限追索项目融资或无追索项目融资的实现提供了一个可能的契机，使得金融机构更愿意去关注项目本身产生的现金流，如关注PPP项目协议项下的预期收益等，而介入权、保险优先收益权的安排及基于各类履约保函的安排所体现的风险合理安排的措施等一并为金融机构的权益提供了有效保障。

　　同时，其延续国发60号文的精神，鼓励金融机构进行创新，“探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。”引导金融机构不拘泥于之前一直强调的“砖头贷款”。关于贷款年限也不是之前在“特许经营项目”中常见的“10+2/3”的模式，而是规定“政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。” 当然在实际操作中，我们也了解到金融机构在国发60号文出台后，其内部评估体系要匹配该等政策，还需要有一个落地的过程。

　　3积极创新可行性缺口补贴方式，努力改变现在通行的相对单一的财政补贴资金方式

　　办法第十九条规定“向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。”在此办法出台之前，济邦咨询作为交易顾问，也在需要提供可行性缺口补贴的项目中积极探索关于可行性缺口补贴的方式，认为可以考虑以下一种或几种方式的组合：(1)前补贴：建设期无偿提供补贴资金、政府方出资代表出资入股且可考虑在合资协议中约定分红比例低于股权比例、政府无偿或低价出租相关设施或资产(通常是重资产);(2)后补贴：运营期提供补贴资金、捆绑商业资源开发收益;(3)政策性补贴：财政贴息、税收返还、提供划拨土地使用权。

　　我们注意到办法明确了其中的可行性缺口补助方式包括“政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益”，这确实为实操层面解决补贴方式提供了积极的操作思路，但此举能否顺利落地，个人认为需要和土地相关法律法规(如该等开发经营权指的是土地开发经营权)、资源开发利用相关规定(如该等开发经营权指的是矿产资源的开发利用等)等结合起来，统筹推进。以土地相关规定为例，如果绑定土地资源进行开发，则按照现行的规定，经营性土地需要走招拍挂的流程，如何能保证“特许经营项目”的项目公司能够获得该等土地是个亟待解决的问题。现实操作中有项目是按照名义上的招拍挂，实际上的定向协议转让。当然我们注意到铁路项目已经开了口子：

　　关于铁路项目，《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》[国发[2013]33号]中明确，“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。”国务院办公厅《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号)，明确要“(三)盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合……鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发……”并明确落实及保障措施，如“政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。”同时明确“铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。”则是明确如果铁路用地因综合开发变更成商业用地，要怎样操作及怎样保障原铁路运营企业仍有权进行相应土地的开发建设及经营等。此规定出台后，我们欣慰地看到济南到青岛的高铁线路站场周边土地综合开发方案已于今年年初获得铁总的认可，这也是全国第一个同步在可行性研究阶段制定出土地综合开发方案的铁路项目，但该等操作能否具有可复制性，目前下定论尚早。

　　关于城市轨道交通项目，我们注意到《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》 (京政发[2015]14号)，其第13条提到“鼓励社会资本参与轨道交通项目建设。重点实施轨道交通新机场线、燕房线、17号线和3号线等项目，推动实施榆树庄、北安河、磁各庄、歇甲村和次渠南等车辆段上盖综合开发项目。”这也算是一种进步，但是否是仅限于其提到的几个项目以及提到的车辆段，兜底的 “等”的涵义比较模糊，当然，即使是已经明确列明的项目及车辆段，具体应怎样操作，都有待进一步探索和明确。

　　4提出需对特许经营进行可行性评估，对“特许经营项目”进行事前把关

　　概括归纳起来，是从可行性、有理性和可达成性等方面进行分析和评估。其同时提到需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。本条约定属于“未完待续”或者说属于“约定不明”的事项，本条约定是否意味着不是所有特许经营项目都必须要进行物有所值评估;如果要开展物有所值评估，交给财政部门来负责开展本项工作。我们了解到财政部相关部门正在牵头制订物有所值的评价方法或规则，从定性和定量(当然定量所需要的大数据是个难题)的角度去评估一个项目是否适合采取PPP运作方式，但怎样去开展此项工作，是否有约束性条款，本办法也未作原则性的约定，怎样避免为了可行(或为使得项目达到可行的结果)而做的反向论证，切实防范和避免什么项目都拿来做PPP，以为一P就灵。

　　另外，办法第三十五条规定 “需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。”财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)中划了一条红杠杠，要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，希望能起到有效控制和防范财政风险，保障政府切实履约。但我们了解到上有政策，下有对策，如果未对一般公共预算支出的统计作一个衡量标杆，则很有可能本条也是形同虚设，办法也未对此作出任何说明或衔接。另外，按照字面理解，本条约定是否意味着“政府付费方式”(或者说完全的“政府购买服务”方式)以及需要政府提供配套支持的项目(如城市轨道交通项目的电力设施配套等)无需进行财政承受能力评估论证，也就是特许经营仅适用于“使用者付费”和“使用者付费不足部分，提供可行性缺口补贴”的项目。

　　办法已然出台，但如果我们冷静理性分析，办法的出台究竟能给基础设施和市政公用行业的规范可持续发展带来怎样的变化，其必要性及作用如何，尤其在《预算法》明确了跨年度财政预算、《政府采购法实施条例》明确了政府采购服务范畴等事项，加上各种各类法律、行政法规、地方性法规、部门规章、规范性文件等，我们认为虽不成系统，但已经能够指导实践。我们更期待更高位阶的立法，以最大程度地缓解目前不同法律、行政法规、各部委规章、规范性文件之间的冲突或不一致，以统筹各PPP相关部门有效推进工作，也为社会资本、公众等各利益相关方提供更有保障的安排。

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