PPP模式首要问题是政府投资退出

发布日期：2015-06-23来源：经济观察报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　关心政府和社会资本合作(PPP，Public-Private　Partnership)模式的人，应该仔细读一读上个月发布的国务院42号文，尤其是第四部分的前三个条款。

　　这三个条款如果用几句话来概括的话就是，一、绝大部分公共服务都鼓励用PPP模式来运作，二、积极用PPP模式化解存量公共服务项目的债务，三、新建公共服务项目要合理选择PPP模式。如果把所有的“公共服务”一词用“政府投资”来替换——事实上这种替换并非毫无道理，以往中国经济发展的实践证明，公共服务等同于公共投资，基本等同于政府投资——你会发现，这是一场政府投资的战略性大撤退。

　　要理解这一点，首先需要重新认识PPP中的最后一个 P，即“合作”的意义。大多数对PPP模式有所误解的人，包括地方政府官员，都会天然地认为，政府和社会资本合作，类似于政府和社会资本“合资”，即双方成为同一个层面上的经济主体，各自拿出真金白银，并按照一定比例投资一个公共服务项目。因此，他们认为，政府投资在PPP里是不可或缺的，社会资本只不过是配角，是帮助政府融资的一个手段。

　　这混淆了“合作”和“合资”之间的根本不同，如果PPP按照这种方式操作，只能变成翻版的融资平台。

　　仅从词义上来理解，所谓“合作”，需求来自于各自擅长领域和能力的不同，所谓“有分工，才有合作”。政府与社会资本的角色不同，能力不同，各有分工，所以才有合作的可能。那么在政府和社会资本之间，谁更擅长投资一个项目，比如建一座桥、修一条马路、造一座污水处理厂，显然是后者;谁更有能力去评价一个项目是否属于急迫需要提供的公共服务，以及在多大程度上满足了公众需要，显然是前者。

　　那么，以往的公共服务都是如何提供的呢?就中国来说，长期以来是政府主导投资的模式，其优点是集中力量办大事，速战速决;缺点则是不算经济账，预算软约束。导致的结果是：政府决定投资、政府花钱建设、政府决定价格、政府提供补贴，政府及其控制的国有企业，成为公共产品和服务投资、运营的主体，并通过地方融资平台为其输血，三者利益捆绑，责权利不分。这是中国十几年推动投资体制改革所试图解决的问题。

　　如果说公共服务也是一种商品的话，它至少应该包括生产者、购买者和最终消费者三个主体。上述做法的含义是，政府包揽了公共服务的生产者和购买者双重角色，然后直接将一个庞然大物扔到最终消费者，也就是公众面前，由于内部过程不透明，看不清其中的操作细节，同时政府既当裁判员又当运动员，因此也无法对其效果作出公正的评价。

　　按照主流经济学的说法，提供公共服务是政府的天职，这句话并没有错。但在如何提供公共服务这个问题上，迄今为止没有一条经济学理论说过，政府代替民众花的这笔钱，究竟是应该用在生产上——形成公共投资，还是应该用在购买上——变成公共消费。

　　PPP应用于公共服务领域的作用，其实就是将政府从直接投资人变成中间消费者，从公共服务的生产链条中脱离出来，核心的问题就是解决政府投资退出。这包含三方面：以前的投资怎么退出，未来还参与不参与，政府投资的禁区如何划定。

　　回过头来看国务院的42号文，从某种意义上说，这是中国在公共服务领域对政府投资设定的一个“负面清单”，而这个清单是被地方政府债务问题倒逼出来的。眼下来看，这份清单里还缺少一些对社会资本来说很有吸引力的内容，但趋势已经很明显了，伴随着地方债务问题的逐步解决和压力释放，还会有越来越多政府投资退出的领域和项目，等待社会资本去收割。

　　问题在于，政府做好了在公共服务的投资领域撤退的准备，但同时有没有做好在消费领域变成把关人的角色呢?

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