十年来首现可转债被否，PPP项目到底怎样才算合规

发布日期：2017-11-10来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 11月6日，发审委否决了蒙草生态的公开发行可转债申请，印象中是2007年9月雅戈尔可转债申请被否后，十年来的首家。 年初再融资新政出台后，可转债逐渐成为符合条件的上市公司首选的再融资方式，并在近期迎来了集中上会。通常，可转债的上会与IPO安排在同一天，由于IPO的审核任务非常繁重，大部分可转债不会安排发行人参加聆讯，而直接宣布通过。但11月6日是周一，没有安排IPO上会，而是罕见地安排了五家可转债，结果有四家都被抓进去参加了聆讯，最终蒙草生态被否。

　　 当然，蒙草生态被否与可转债这种融资方式无关，由于发审委对募投项目的合规性存在疑虑，即使选择其他方式，也难逃一劫。

　　 蒙草生态本次发行可转债，拟募集资金8.8亿元，扣除发行费用后用于三个PPP项目。

　　 2015年以来，以国务院发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发【2015】42号）为标志，我国由上到下积极推进PPP模式运作公共基础设施，逐渐出现了以PPP项目作为上市公司再融资募投项目的案例。但由于PPP相关的制度建设存在一个渐进的过程，加之证监会本身对如何审核PPP项目的合规性也存在一个探索的过程，初期并没有太多针对PPP项目的特别审核要求，而是参考一般固定资产投资项目或者BT、BOT项目的要求审核。后来，随着相关制度逐渐完善，PPP项目的合规性审核也逐渐形成了相对固定的模式。

　　 1、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发【2015】42号）

　　 如前所述，42号文是PPP模式的纲领性文件，主要是原则性的规定，一般不用来论证具体项目的合规性。但它一开始对PPP进行了定义：

　　 政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益

　　 社会资本提供公共服务，政府向社会资本支付对价——这不就是说明PPP也是政府购买服务的一种形式吗？这就引出了目前PPP项目合规性审核时的一个必问问题，即项目是否符合财预【2017】87号文的规定。

　　 2、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预

　　 【2017】87 号）

　　 不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

　　 87号文是用来防止政府变相举债的，但主要是用来规范政府购买服务过程中的变相举债问题。现在的问题是，PPP是否属于政府购买服务？如果属于，则PPP也适用87号文，不能应用于上述项目；如果不属于，则PPP完全不受87号文约束。

　　 42号文似乎把PPP认定为政府购买服务，但在实务中，显然是没有把PPP视为政府购买服务的，因为在“建筑物和构筑物的新建、改建、扩建”，以及“铁路、公路、机场”等领域采用PPP的不要太多。

　　 9月底过会的龙元建设非公开发行股票项目就被问到了募投项目是否符合87号文的问题。龙元建设认为PPP与政府购买服务系两种不同的模式，并进行了论证。因为非公开发行股票不披露聆讯问题，我们不清楚发审委是否对此进行了询问。

　　 蒙草生态也被问到了相同的问题，同样不承认自己的募投项目属于政府购买服务，所以不适用87号文的禁止性规定。这个问题最终被带上了发审会，可能还是没有得到认可。

　　 所以这里面就有一个审核人员的专业判断问题，后面有类似项目在操作时，这个问题一定要沟通好。

　　 3、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预【2017】50 号）

　　 50号文第三条规定：除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

　　 简单点说，就是政府不能对社会资本承诺保本保息，否则就是变相举债。这一点应该没什么问题，PPP框架协议或合同都是格式文本，在起草时已经进行了考虑，里面不可能含有类似条款。

　　 所以这个问题虽然也是PPP项目合规性审核的必问题，但比较简单，把相关合同条款列出来，说明没有上述情况就行。

　　 4、《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金【2015】167号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金【2015】21 号）

　　 PPP项目，应当由县级以上财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。这两件事情做完、加上项目实施方案，一起报本级人民政府审核。本级人民政府审核同意后，才能组织开展社会资本方采购工作。

　　 也就是说，政府要完成物有所值评价和财政承受能力论证后，才能发布PPP项目的招标信息或进入竞争性谈判程序。如果上市公司中标后才发现居然当地政府没做这些程序，那是政府的合规性有问题，上市公司自己是没责任的，但这不能作为向证监会解释项目合规性的理由，这种项目作为募投项目就不合适了。

　　 所以，能作为上市公司募投项目的，这两个规定一般都已经满足了。这个问题虽然也是PPP项目合规性审核的必问题，但比较简单，把政府出具物有所值评价报告、财政承受能力论证报告的情况列出来就行。

　　 5、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金【2014】113 号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库【2014】215号）

　　 113号文将PPP项目划分为识别、准备、采购、执行和移交五个阶段，并对每个阶段的具体操作方式进行了规定。215号文又对其中的采购阶段，即招投标或竞争性谈判提出了具体要求。

　　 这个主要也是考查政府的合规性，对上市公司而言，主要涉及是否存在行贿、提供虚假材料或者串通等事项。一般能作为上市公司募投项目的，也不能有这些事项，只要如实说明即可。

　　 6、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金【2014】113 号）、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金【2016】92号）

　　 这两份文件都对政府向社会资本支付对价的资金来源和程序进行了规定，涉及到上市公司回款的可能性和合规性，应该是PPP项目合规性审核中最重要的一个问题。

　　 113号文在项目执行阶段的第25条规定：

　　 项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。

　　 92号文做了细化：

　　 行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

　　 本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。

　　 根据92号文，PPP项目支出要纳入中期财政规划，具体审批环节涉及行业主管部门、财政部门、政府和人大，以人大审议通过的预算为审批终点。

　　 由于113号文是将这些程序放在“项目执行”章节中规定的，所以意思是这些程序在项目执行阶段能做完就可以。这里面有两层意思：第一，在项目采购阶段，是不需要做的，即上市公司在中标时，项目没有纳入当地财政预算，是合规的；第二，项目执行阶段持续10年以上，按原文理解，只要在执行阶段中纳入预算就是合规的，也就是说，上市公司在项目开工一段时间后，项目仍没有纳入当地财政预算，也是合规的，也不能推断出回款风险大。

　　 但是，当这个项目作为再融资募投项目去证监会审核时，站在它的角度，只有PPP项目纳入了经人大审议通过的预算，才是证明项目回款风险较低的最直接证据。

　　 9月底过会的龙元建设非公开发行股票项目，其全部募投项目均在上会前被当地人大审议通过列入了预算。

　　 另外一个案例是棕榈股份非公开发行股票项目，这个项目2016年5月被受理，6月底就提交了反馈意见回复，此后却长期没有动静。一直到2016年11月披露了第二次反馈意见回复，然后就于12月过会。而第二次反馈意见只问了两道题，第一是不允许补充流动资金，第二就是要求募投项目被人大批准列入预算。问题原文是：

　　 关于畲江园区服务配套项目及梅县区城市扩容提质工程 PPP 项目，请申请人履行完毕广东省 PPP项目库备案，以及政府购买服务资金纳入梅县区人民政府跨年度财政预算并通过相关人大批准的程序。

　　 请注意，这其实不是一个“问题”，来问它是否被人大批准；而是一道命令，要求它必须去履行完毕人大批准程序，这也说明了证监会的审核思路。

　　 蒙草生态三个PPP项目，有两个直到上会时都没有被人大列入预算。尽管它对此做了充分的解释说明，包括项目本身合规、当地财政状况良好、合同中已约定了违约责任、预计将于2018年1月通过人大审议、补充提示重大风险等，但最终可能还是没有被认可。我们猜想，这是本项目被否最主要的原因。

　　 涉及到PPP模式的政策还有很多，同时还不断有新政策出台。我们列举的是目前最常见的一些关注点，希望对其他类似项目有参考意义。

　　 不过话说回来，实事求是讲，在实际情况下，一个PPP项目是否履行了人大审议程序和回款风险到底存在多少联系，是可以讨论的。蒙草生态的项目，在以前可能也就过会了，或者至少可以先过会，待人大审议通过后再给批文，又或者可以和棕榈股份一样，先拖两个月，等人大审议通过后再上会。但本届发审委审核尺度明显偏紧，而且不让无故推迟审核进度，各个项目在操作时也只能从严要求了。

　　 （作者简介：罗云翔，保荐代表人，中国注册会计师，熟悉IPO、并购重组及再融资的监管政策及实务操作）

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