内蒙古牙克石PPP项目推进情况的调研报告

发布日期：2017-10-12来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 推进PPP项目建设，是加快公益基础设施建设、解决政府资金不足的重要方式，也是当前我国大力推广的一项重点工作。近期，牙克石市财政局组织人员对全市PPP项目推进情况、主要经验、存在的问题进行了综合调研。

　　 一、牙克石市PPP项目推进情况

　　 牙克石市积极贯彻落实呼伦贝尔市委、市政府的决策部署，认真研究PPP相关政策，抓紧规划确定项目，鼓励社会资本与政府合作，主动与投资方进行对接，加快推进PPP项目建设。在呼伦贝尔市委、市政府和上级主管部门的高度重视和大力推动下，经过市政府及财政、发改和项目实施主管部门的共同努力，全市PPP项目取得实质性进展。

　　 截至8月末，牙克石市已选定上报并录入自治区PPP综合信息平台系统（PPP项目库）项目18个，入库项目总投资额78.14亿元。项目涉及市政建设、交通运输、社会民生、棚户区改造、教育、体育、生态建设和环境保护等公共服务领域。目前，呼伦贝尔市14个项目已到准备阶段，4个项目进入采购阶段。

　　 2017年重点推进4个PPP项目，总投资7.69亿元。其中，牙克石市体育场馆项目总投资3.27亿元，已于5月15日落地开工，是呼伦贝尔市第一家落地开工的PPP项目，实现了PPP工作在呼伦贝尔率先破题，中标社会资本方为中冶建工集团有限公司，目前项目公司正在组建，项目融资正在开展；牙克石市便民服务中心项目总投资2.53亿元，牙克石市中蒙医院妇幼保健康复中心项目，总投资1.51亿元，牙克石市规划馆图书馆综合档案馆项目，总投资0.38亿元，3个项目均已完成社会资本招标中的资格预审，在招标工作结束后即可开工建设。

　　 二、牙克石市推进PPP项目建设的主要做法和经验

　　 在PPP项目推进过程中，牙克石市处于起步阶段，全国也正处于PPP的法律建设、价格管理、诚信守约等一系列的规范化过程中，没有可供参考的现成做法和成熟经验，唯有摸着石头过河。因而牙克石市一边推进，一边完善制度，一边总结经验。牙克石市推进PPP工作中的主要做法和经验可以总结为七个方面。　

　　 （一）提高思想认识，高度重视PPP工作。推进PPP项目建设，是加快公益基础设施建设、解决政府资金不足的重要方式。PPP工作，是当前和今后一个时期我国大力推广的一项重点工作。市委、市政府高度重视PPP工作，市政府主要领导和财政部门的负责同志多次赴中冶建工集团总部重庆，主动与社会资本方对接谈判，分别就项目风险分配及防范、项目运作及期限、项目融资渠道及回报机制、项目绩效考核及监管架构等进行了深入的探讨，完成PPP项目合同的谈判工作。　

　　 （二）学深吃透政策，确保PPP工作规范运作。牙克石市相关部门、相关人员认真学习研究PPP相关知识，学深吃透相关政策，了解账务政策环境，保证合法依规、有的放矢地开展PPP工作。2016年，组织财政、发改等部门参加了多轮呼伦贝尔市财政局组织的政府和社会资本合作模式（PPP）培训班，进一步了解PPP在中国开展的背景与意义，同时学习了国务院、财政部、发改委等部门有关PPP模式的相关政策。牙克石市财政局订购了PPP规范化运作的书籍，相关人员人手一套，并组织干部职工学习了国内专家在财政部干部教育网的讲座，提高了干部职工的业务水平。

　　 （三）组建工作机构，明确工作职责。2016年7月，牙克石市成立投融资管理中心，隶属于市财政局，编制5人。主要负责：协调、服务PPP项目单位严格按照《项目操作指南》《采购管理办法》《合同文本》等法律法规，进行规范运作；研究解决项目实施过程中的重大问题；参与本级项目识别、招标投标、合同签订、价格调整以及评价评审工作；做好PPP项目库建设及其他相关工作。

　　 （四）认真筛选项目，切实履行程序。筛选项目方面。牙克石市深入调研，充分论证，初步形成了项目筛选原则：一是在项目规划上，尽量选择民众迫切需要、政府近期规划实施的项目；二是从资金来源上着手，选择包装后基本能够符合信贷政策的项目；三是项目本身来看，选择项目建设内容成熟，资金来源及风险明晰的项目；四是从财政可承受的角度来看，要求所选项目的未来投入不会过度挤占各级财政的支出空间。履行程序方面。我市严格按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）及相关文件要求的步骤和阶段，从成立决策机构和实施机构开始，从完善前期立项及可研手续着手，通过采购中介咨询机构，完成物有所值评价、财政承受能力论证及PPP实施方案的编制和批复，发布资格预审公告，本着公正、公平、公开的原则履行政府采购程序，招入社会资本，实现谈判签约。

　　 （五）积极推介项目，推动诚信守约。政府与社会资本合作需要双方具备契约精神，政府能否以低姿态与社会资本方诚信平等合作、公允合理诚信守约，是社会资本方担忧的问题。牙克石市通过各种推介会、洽谈会，向社会资本方展示牙克石市政府诚信守约的态度。在去年年底举行的呼伦贝尔市招商推介会暨牙克石市招商项目签约仪式上，牙克石市以呼伦贝尔招商大会为媒介，积极与投资企业洽谈、交流、对接，经过合作各方前期的积极努力，与中冶建工签订合作协议。2017年4月，在呼伦贝尔市政府举办社会资本合作项目落地签约暨推介会上，牙克石市一方面是通过开展落地项目签约仪式，阶段性地宣传牙克石市对推动PPP模式所做的探索与努力，另一方面，面向社会推介14个已入库PPP项目，以及未入库项目2个（博克图旅游特色镇、眼睛湖湿地公园，总投资4.25亿元），对社会资本及金融机构明确牙克石市PPP工作未来一段时间的部署，并表明我市将长期、持续开展PPP工作的决心。

　　 （六）明确双方责任，合理分担风险。项目的运作能否切实体现“风险共担”，是项目能否实现落地签约的重要条件，牙克石市1个省级示范项目的成功落地，离不开“项目采购”前所做的大量准备工作。一是项目在选择社会资本方时，将项目可能存在的风险以及解决方案逐一列出并与各参与方进行明确，以此尽量避免在后期与社会资本合作中可能存在的纠纷情况。二是项目运作时，主动明确政府职责，在项目的设计上，因地制宜，明确项目立项、环境评价、项目可行性研究以及征地拆迁等前期工作由政府方负责，后续的项目建设、管理、经营交由社会资本方负责，充分表达推动项目成功的决心和合作诚意，通过多方交流、通力合作，达成风险共担的最佳平衡点。

　　 （七）加强协调配合，形成工作合力。牙克石市在PPP项目推进过程中，制定了较为完善的工作机制，明确各PPP项目的实施机构，本着PPP模式中“风险合理分配”的原则，由各项目实施机构负责项目的立项、环评、土地规划。

　　 三、牙克石市PPP工作存在的困难问题及下一步工作建议

　　 尽管牙克石市PPP工作取得了阶段性成效，但仍存在一些困难和问题。一是工作推进难度大。牙克石推介项目吸引力不强，有投资意愿的民间企业社会资本太少，社会资本招标进展缓慢，多数项目未签订协议，还需加大推介力度。二是机构能力建设有待加强。PPP工作涉及面广，业务复杂，技术要求高，涉及行业标准、财务测算、政府采购、法律合同等多个方面，需要专门机构和专职人员系统操作。牙克石市已组建了投融资管理中心，需进一步强化业务学习，加强机构和能力建设。三是项目融资困难。旗县级财政收入普遍偏低，项目融资需要增信，融资成本大，需由呼伦贝尔市统一增信。四是项目开工率低。项目公司组建需要时间，不能随着项目落地及时组建，影响了项目开工建设进度。 PPP工作是当前的一项重点工作，各级领导高度重视，多次召开专题会议研究部署。牙克石市要按照呼伦贝尔市委、政府的工作部署，牢固树立责任意识，紧紧围绕“推动项目落地”这一目标，加快推进PPP项目建设。一是尽快解决资金问题。目前来看，制约牙克石市PPP项目建设的最大瓶颈就是资金问题。建议中标企业加大资金投入力度，确保项目实施所需资金尽快到位。社会资本方应积极与金融部门沟通协调，尽快解决融资问题，突破融资瓶颈，确保项目尽早开工建设。二是加大项目推介力度。牙克石推介项目吸引力不强，社会资本招标进展缓慢，除了项目本身投资回报率的问题外，还有推介力度不够的问题。应该说，牙克石市借助呼伦贝尔市招商推介会、社会资本合作项目落地签约推介会，大力宣传政府对推动PPP模式所做的探索与努力，明确牙克石市PPP工作未来一段时间的部署，表明推进PPP工作的决心，取得了很好的效果。下一步，还要加大项目推介力度，积极参加国内举办的各种PPP项目推介会，吸引社会资本与政府合作。三是加强业务培训。牙克石市虽然已经组建投融资管理中心，但是在人员配备和专业能力上，与PPP工作需要还存在一定差距。建议由呼伦贝尔市牵头多举办几期PPP业务培训班，并明确要求除财政、发改等部门相关人员参加外，旗市区党政领导必须参加，以此提高领导对PPP工作的认识和重视程度，加大PPP推进力度，提高工作人员的业务水平，加强机构能力建设，适应和满足开展PPP工作的需要。四是规范工作流程。要严格按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）及相关文件要求，规范前期立项及可研等各项手续，确保程序合法合规。特别是要做好物有所值评价、财政承受能力论证。在确定PPP项目时，要深入调研充分论证，选择民众迫切需要的项目，避免重复建设造成浪费，达到物有所值。从财政可承受的角度来看，必须考虑财力状况，不能超过财政的承受能力，过度挤占财政的支出空间，造成财政吃紧，背负沉重负担。

　　 牙克石市推进PPP项目还处于起步阶段，应该说今后的工作更加繁重，需要进一步总结经验，密切配合，全力推进。等一系列工作，为社会资本的引入创造了良好的条件。财政、发改、项目实施单位之间各司其职，加强协调配合，形成了合力推进项目建设的良好局面。遇到需要市政府层面决定的事项，则通过领导小组会议，共同研究解决PPP工作中遇到的困难和问题，确保了PPP项目的顺利推进。

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