初析公墓PPP项目操作中的几个问题

发布日期：2017-04-05来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　一、实践中已有公墓项目采用PPP模式

　　经在财政部PPP项目库中检索发现，目前入库公墓PPP项目共有22个，其中省级示范项目1个。大致有以下几个特征：

　　1、项目投资规模小

　　从22个项目数据来看，一般公墓项目建设内容包括：办公楼、骨灰寄存楼、焚烧祭拜场、公墓区、停车场、公厕及道路绿化等配套设施建设，除了个别项目涉及生态景区或民俗博物馆建设，投资规模较大外，投资在5000万～20000万元之间居多，其中，投资最小的是岑巩县公墓建设项目，仅有1500万元。

　　2、建设内容较清晰

　　入库项目基本可以分为两类：一是纯公墓项目，即公墓基础设施建设(含墓区相关配套)，如内蒙古自治区满洲里市满洲里公益性生态墓地项目、浙江省丽水市龙泉市第二生态公墓、山东省聊城市东昌府区西郊公墓项目等;二是殡仪馆和公墓打包项目，如贵州省安龙县禄堂湾殡仪馆及公墓运营PPP项目、黔东南州凯里市九寨公益性公墓及郭家坪殡仪馆合作项目、云南省大理州南涧县殡仪馆及公墓建设项目、杭锦后旗新殡仪馆及生态公墓建设项目等。

　　3、以公益性墓为主

　　从项目名称来看，仅有贵州省安顺市关岭自治县经营性公墓项目的项目名称中体现了经营性，其他均为公墓或公益性墓。

　　4、回报机制较集中

　　从案例资料来看，以使用者付费机制为主，仅有少量采用BOO模式的项目选择了政府付费机制。合作期限10～30年不等。

　　5、运作方式多样化

　　在公墓项目中，以BOT运作方式为主，另外，贵州省安龙县禄堂湾殡仪馆及公墓运营PPP项目采用了TOT;杭锦后旗新殡仪馆及生态公墓建设项目(含存量部分)采用了TOT+BOT;广西来宾市城市公益性公墓则采用了O&M;黔东南州锦屏县敦寨新城区公墓项目采用了BOO。

　　二、公墓的建设用地来源

　　按照《国务院关于殡葬管理的暂行规定》划定的火葬区内，可以兴办骨灰安葬公墓;土葬改革区内应兴办遗体安葬公墓。所有公墓均应利用荒山荒地或不宜耕种的瘠地，不准占用耕地，也不准建在风景名胜区。建立公墓须与绿化、美化环境结合起来，通盘规划，逐步建成园林式墓地。

　　根据民政部《关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》(民发[2008]203号) 国土资源部门要严格公墓建设用地的管理，依法办理农用地转用和土地征收手续。经营性公墓用地必须通过招标拍卖挂牌出让的方式确定土地使用者。

　　三、公墓管理办法梳理

　　1、据民政部关于加强公墓管理的报告(1988年4月4日)明确公墓可以有经营性和公益性两种。

　　经营性公墓是殡葬服务的一项设施，应由殡葬管理部门直接兴办，也可以和有条件的乡、村联办。这类公墓主要安葬本地死亡居民的骨灰盒或遗体，有条件的也可以埋葬外地死亡居民的骨灰盒或遗体。凡兴办经营性公墓，应报经省、自治区、直辖市民政厅、局从严审批，所需土地向当地土地管理部门提出申请。对现有的公墓，由当地民政部门会同土地管理、规划等部门负责清理。需要保留的，按上述程序重新履行报批手续;不需要保留的令其停办。

　　公益性公墓是以乡、村为单位建立的地区性公共服务设施。原则上只准埋葬本乡、本村死亡居民的骨灰盒或遗体，不得对外经营。这类公墓应由乡镇政府统一规划，所需土地向土地管理部门提出申请，并报经县、市人民政府批准。公益性公墓由兴建的乡、村负责管理，业务上受民政或殡葬管理部门指导。

　　2、民政部关于印发《公墓管理暂行办法》的通知(民事发[1992]24号)(摘)

　　第三条 公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。

　　第四条建立公墓应当选用荒山瘠地，不得占用耕地，不得建在风景名胜区和水库、湖泊、河流的堤坝以及铁路、公路两侧。

　　第五条公益性公墓由村民委员会建立。经营性公墓由殡葬事业单位建立。

　　第七条建立公墓，需向公墓主管部门提出申请。

　　第八条申请时，应向公墓主管部门提交下列材料：

　　(一)建立公墓的申请报告;

　　(二)城乡建设、土地管理部门的审查意见;

　　(三)建立公墓的可行性报告;

　　(四)其他有关材料。

　　第九条建立公益性公墓，由村民委员会提出申请，报县级民政部门批准。

　　第十条 建立经营性公墓，由建墓单位向县级民政部门提出申请，经同级人民政府审核同意，报省、自治区、直辖市民政厅(局)批准。

　　第十一条与外国、港澳台人士合作、合资或利用外资建立经营性公墓，经同级人民政府和省、自治区、直辖市民政厅(局)审核同意，报民政部批准。

　　第十二条经营性公墓，由建墓单位持批准文件，向当地工商行政管理部门领取营业执照，方可正式营业。

　　3、国务院办公厅转发民政部《关于进一步加强公墓管理意见的通知》(国办发[1998]25号)(摘)

　　(一)严格控制公墓的发展。各省、自治区、直辖市民政部门要根据《殡葬管理条例》的规定，结合实际尽快制定公墓建设规划，由同级人民政府审批，报民政部备案。在民政部同意备案之前，暂停批建新公墓。要大力推行骨灰寄存、骨灰植树和撒骨灰等不占或少占土地的骨灰处理方式，骨灰寄存设施的建设要根据当地的人口数量及分布情况，合理规划;在暂不具备火葬条件的地区，遗体公墓必须科学规划，选址在荒山瘠地，严禁占用耕地、林地，同时要大力倡导深埋不留坟头的葬法。火化区的公墓是现阶段处理骨灰的过渡形式，不是我国殡葬改革的方向，因此，要严格限制其发展。今后，各地民政部门必须严格按照《殡葬管理条例》的规定和公墓建设规划，从严审批兴建公墓。

　　(二)要严格限制墓穴占地面积和墓穴使用年限。今后埋葬骨灰的单人或者双人合葬墓占地面积不得超过1平方米，埋葬遗体的单人墓占地面积不得超过4平方米，双人合葬墓不得超过6平方米;今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个周期。

　　。。。。。。

　　(五)严禁传销和炒买炒卖墓穴和骨灰存放格位。要合理确定墓穴和骨灰存放格位的价格，明码标价;要凭用户出具的火化证明(火葬区)或死亡证明(土葬改革区)，提供或出售墓穴和骨灰存放格位，使用规范的安葬、安放赁证，建立严格的销售、登记制度，严禁传销和炒买炒卖;要保护群众的正当权益。

　　4、《关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》(民发[2008]203号)(摘)

　　(四)禁止农村公益性墓地从事经营活动。农村公益性墓地只能安葬本村死亡居民的骨灰或遗体，不得对外经营。农村公益性墓地向村民以外其他人员提供墓葬用地或骨灰存放格位，从事违法经营活动的，由民政部门责令停止经营活动，已出售(租)的墓葬用地和骨灰存放格位按非法转让处理，限期改正。

　　......

　　(二)加强公墓建设管理。民政部门要加强对公墓建设的监督检查。国土资源部门要严格公墓建设用地的管理，依法办理农用地转用和土地征收手续。经营性公墓用地必须通过招标拍卖挂牌出让的方式确定土地使用者。林业部门要从严审核公墓建设征用占用林地。环保部门要加强公墓建设中的生态保护，严防水源污染。建设部门要加强城乡规划的制定和公墓建设项目规划的审批和执行情况的监督。对已经批准建设的公墓，要严格依据规划和批准的用地范围、土地使用条件进行建设，不得擅自修改规划，扩大建设用地面积。超过批准的数量占用土地的，多占的土地以非法占用土地论处。对非法占用林地毁坏森林、林木的，由林业部门依法处理。

　　(三)严格经营性公墓审批。省级民政部门要严格按照《殡葬管理条例》的规定和公墓建设规划审批经营性公墓。申请建设公墓，要经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省(区、市)人民政府民政部门审批。申请文件应当包括：建设公墓的申请报告，国土资源、建设、环保部门的审查意见，建设公墓的可行性报告以及法律法规要求的其他有关材料，涉及林地的还应有林业部门的审查意见。对于违法违规审批和审批过程中有失职渎职行为的，要追究有关部门负责人的责任。

　　(四)加强公墓经营行为的监管。各级民政部门要按照属地管理原则，建立健全监督检查制度，切实加强对公墓经营活动的监督检查和管理，坚决杜绝炒买炒卖墓穴和骨灰存放格位现象;工商行政管理部门要依法查处发布违法公墓广告，传销墓穴和骨灰存放格位的违法行为。各有关部门要加强日常监管，发现问题及时予以纠正或处理，严禁以批代管、只批不管。对严重违反规定的公墓经营单位，要依法停业整顿直至吊销公墓建设许可证。

　　据武汉市民政局社会事务处网页消息，公墓分公益性和经营性公慕。公益性公墓主要在农村，只安葬本村村民，不对外，不允许开展经营活动。经营性公墓须经当地政府同意，在土地管理、城乡建设规划管理、发改委等部门办理相关手续后报省级民政部门审批。经营性公墓严禁预售、炒卖墓位、传销等违规销售活动。

　　此外，根据不同地区的规定，公益性墓地一般只收取少量管理费，从每年每穴20元到每20年千元不等。原则上要求必须是当地村民购买，但是在北上广等一线城市的郊区，村民会把公益性墓地出售给城里人，此类墓地，被戏称为“小产权墓地”。

　　经营性墓地是为城镇居民提供骨灰或遗体安置实行有偿服务的公共墓地，可通过一次性购买获得其使用权，使用权年限根据墓地要求而定，一般需要每20年缴纳一次管理费。人们普遍关注的“经济适用墓”、“豪华墓地”等都属经营性墓地。

　　四、经营性公墓项目的收入来源

　　据网络信息检索，并未发现相关材料可以佐证经营性公墓项目比较清晰的收入来源，或许通过下面一则消息可管窥一斑。

　　广州某墓园的业务大厅的价格板上，一块墓地的价格从几千元到几十万元不等，普遍的价格在几万元左右，但这只是墓地的价格，不要以为你购买的墓地价格就全部都是自己的使用面积，购买一个3平方米左右的墓地，实际建坟面积仅在1平方米以内，因为你需要为通道在内的公摊面积支付一大笔钱。

　　在墓地价格以外，购买者还需支付墓碑的价格、20年的管理费用、建墓费、服务费、运输费以及几百元的安葬手续费。以一块15000左右的墓地为例，全部加起来价格要在26000到40000之间。

　　暂且不论经营性公墓项目是否可以采用PPP模式。对于具有使用者付费来源的PPP项目而言，财务测算的基础是靠谱的建设内容、建设投资和收入来源。目前，经营性公墓收入情况并不透明，因此，要想算清楚经营性公墓的使用者付费部分，并不容易。

　　五、湖南花垣县狮子头陵园殡仪馆及公墓山PPP项目案例

　　本项目主要建设服务内容包括本项目所需新建场地场馆及配套设施等内容的投融资建设、运营服务及维护管理。项目总用地面积约386.47亩(全部为新增用地)，总建筑面积18958平方米，建设总投资12,762.85万元。具体包括：

　　1、主要建设服务内容

　　墓区建设：墓区为骨灰墓穴安置区和土葬墓穴安置区。骨灰墓安置区规划墓穴20000个，考虑穴间道、穴间绿地等空间，每穴占地按4平方米考虑，则墓区总占地面积为80000平方米，约合120亩。土葬墓穴安置区规划墓穴3000个，每穴占地按12平方米考虑，则墓区占地面积为36000平方米，约合54亩。

　　殡仪馆建设：占地面积20000平方米，约合30亩。

　　(1)建筑工程，总建筑面积18958平方米。具体包含：办公服务综合楼、悼念厅、解剖室、骨灰寄存楼、车库、火化车间、食堂、招待所等。

　　(2)购置殡殓车间设备(设施)16台(套)(燃油焚尸炉2台，冰柜7台、冰棺8台)。

　　场地建设：

　　(1)新建区内道路共27750平方米。

　　(2)园区内大小广场建设，面积约20000平方米。

　　(3)绿化、休闲、游览等景观设施建设，共123772平方米，约合185.6亩。其中绿化面积108000平方米。

　　(4)场地建设：新建停车场2000平方米;广场6000平方米。

　　(5)大门、配套给排水、电力、消防、环保等工程建设。

　　2、PPP合作模式部分

　　(1)花垣县人民政府授权花垣县民政局作为本项目实施机构(采购人)，采取公开招标方式依法确定中标社会资本。县政府授权花垣县狮子头陵园建设投资开发有限责任公司(简称“狮子头公司”)为政府出资代表，与中标社会资本成立合资项目管理公司(SPV)，负责代表政府按15:85的比例出资与社会资本组建SPV公司，参与项目公司日常运营管理。

　　(2)特许经营期满后合资项目管理公司无偿将本项目资产移交政府或其指定机构。

　　(3)政府与社会资本合作方投资共同成立的PPP项目公司(SPV)，政府方参股比例15%，社会资本方参股比例为85%。若注册资金发生变动，双方出资比例不变。

　　(4)PPP项目公司法人负责该项目的运营，政府负责对该项目实施监管并进行项目评估。

　　(5)采购需求：本项目的投资建设与运营服务管理。

　　(6)合作范围和模式：在本项目政府规划范围内对项目所需新建场地场馆及配套设施等内容进行投资建设、运营服务及维护管理。具体合作模式采用建设—运营—移交(BOT)模式。

　　(7)特许经营(运营)期限：30年(其中1年建设期+29年运营期)。

　　(8)项目回报机制：本项目属准经营性公益类项目，由政府赋予项目公司(SPV)特许经营权，在项目运营期间，有一定的运营补贴(公益殡葬补助)，故本项目回报机制采用使用者付费和公益殡葬补助的方式进行。

　　(9)特许经营项目选定的社会资本(投资人)具备相应资质、在项目建设实施过程中依法能够自行建设、生产或提供的，可以按照相关法规规定由中选的社会资本方自行承接。

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