最严PPP申报令出台 总规模超9万亿的池子如何规范运作

发布日期：2016-06-14来源：21世纪经济报道编辑：宋珍珍

[摘要]

导读

　　对于第三批示范项目的筛选，财政部给出了明确的评审标准，如本地融资平台需剥离政府性债务，并不再承担融资平台职能才能作为社会资本方参与，项目期限不得低于10年，明文禁止BT、承诺固定回报、明股实债等变相融资。

　　本报记者 周潇枭 北京报道

　　6月12日，财政部、教育部、科技部、民政部等共计20个部委联合发布通知，组织开展第三批PPP示范项目申报工作。据21世纪经济报道记者了解，第三批示范项目数量将控制在500个以内。

　　参照前两批示范，项目若成功落地，可获得财政奖补;进入示范项目库，相关部门会对项目进行技术指导，展开后续督查，这被不少社会资本视为一个保障手段，银行机构也以此作为融资增信的条件。

　　截至4月底，据财政部全国PPP综合信息平台项目库统计，全国PPP项目数量已经达到8042个，投资总金额为9.3万亿元。

　　但据21世纪经济报道记者了解，地方政府出于稳增长的目的，此前的PPP项目多集中在基建领域，不乏包装成PPP的BT项目，或明股实债等类PPP项目。

　　对于第三批示范项目的筛选，财政部给出了明确的评审标准，如本地融资平台需剥离政府性债务，并不再承担融资平台职能才能作为社会资本方参与，项目期限不得低于10年，明文禁止BT、承诺固定回报、明股实债等变相融资。

　　财政部表示，通过项目筛选，鼓励行业破冰、区域集群和模式创新，推动实现行业引领、区域带动和创新示范效应。

　　本地投融资平台限制性参与

　　据悉，此次各省上报PPP项目，经评审后，第三批PPP示范项目将于8月上旬，按照评分由高到低的顺序，综合行业、类型、地区分布形成示范项目名单，由财政部联合相关行业部委统一发布。

　　在此之前，财政部牵头组织过两批示范项目的筛选。2014年12月份公布首批示范项目30个，总投资额为1800亿元。2015年9月份发布第二批示范项目206个，总投资6589亿元。

　　第三批示范项目，由财政部联合包括环保部、住建部、交通部、水利部、农业部、商务部、文化部、能源局等19个部委横向联合开展，入选项目数量将进一步增加，可能逼近500个。

　　某环保类上市公司融资部门相关负责人对21世纪经济报道记者表示，纳入财政部PPP示范项目库，是国家认可的真正的PPP项目，会纳入政府采购范畴，未来年度财政支付、拨款等会更有保障，这能保障社会资本方的利益。另外，金融机构也多参考财政部PPP项目库，优质的项目也更容易获得融资支持。

　　示范项目的申报需具备四个基本条件。一是项目属于能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等适宜采用PPP模式的公共服务领域。二是纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。三是合作期限原则上不低于10年。四是对采用建设-移交(BT)方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不予受理。

　　财政部还首次公布了评审标准，包括定性和定量指标，通过定性评审的项目方可进入定量评审。

　　定性指标中明确指出，国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的，未按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务，并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的，将不再列入备选项目。

　　当前PPP项目，各地牵头不一，具体实践中，各地遵循的标准也有差别。济邦咨询公司副总经理李竞一对21世纪经济报道记者表示，财政部规定本地投融资平台、国企，即跟地方政府有从属关系的，是不能作为社会资本方参与PPP项目。但发改委牵头的特许经营模式，并没有限制地方投融资平台、国企等参与。

　　此次财政部文件发出后，仍有地方政府人士对21世纪经济报道记者表示，财政部联合19个部委发文，规模浩大，但PPP领域的部门间职责仍需进一步厘清。

　　在重申不得采用明股实贷、BT、固定回报等变相融资的同时，财政部也明确要求，PPP示范项目需通过物有所值评价或财政承受能力论证。

　　金融机构开始对PPP感兴趣

　　PPP模式的宣传推广已经有两年多时间，政府、社会资本、金融机构对此的了解也在不断加深。

　　根据财政部数据，截至今年4月30日，财政部PPP中心汇总的PPP项目数量已经达到8042个，投资总金额为9.3万亿元。

　　数量上来看，基建项目占据绝对大头。数量最多的为市政工程，项目数量为2800个，占比为34.8%;交通运输项目数量957个，占比11.9%;此外，数量居前列的还有片区开发、旅游、生态建设、保障房等。

　　上述环保类上市公司相关负责人表示，经过这两年时间，各方都逐渐了解PPP是怎么回事。“之前很多项目卡在融资这儿，金融机构不知道怎么介入，资金的期限和成本回报可能难以匹配。现在融资这块落地项目增多，银行、保险等金融机构资金充裕，又缺乏好的投资项目，都对PPP充满兴趣，不过期限和回报匹配方面还需要慢慢谈。”他说。

　　给予社会资本固定回报也不符合PPP初衷

　　但PPP在具体的实践中，仍存在不少问题。

　　某东部省份PPP中心相关负责人表示，中央政府禁止融资平台举债后，地方稳增长缺乏融资手段，使得当前的PPP实践中，出现不少变相融资的问题。这导致市县政府推出的PPP项目以基建类居多，这类项目原来主要通过BT模式，三五年就能建好，现在不少包装成PPP模式，拉长了期限。

　　“这种项目地方虽然上报，但经专家评审后，也难以获得省里的奖励资金。”上述人士说。

　　至于明股实债、固定回报等，由于不符合政府、社会资本风险共担机制，给予社会资本以固定回报，风险基本由政府兜底，也不符合推广PPP的初衷。

　　上述环保类上市公司相关负责人对21世纪经济报道记者表示，政府或社会资本资本金若存在缺口，金融机构可通过股权方式介入，但金融机构资金期限有限，可能三五年就要退出，这种资本虽以股份形式介入，实际上是债权，拿的是固定回报。

　　某信托机构业务经理对21世纪经济报道记者表示，他们资金周期一般三年到五年，一个PPP项目基本要在10年以上，期限就比较难匹配。另外，很多地方政府给予资金回报年利息大致在6.5%-7.5%之间，这个回报对信托机构来说并不高。

　　6月7日，财政部副部长刘昆在国新办介绍民间投资专项督查情况时曾表示，PPP当前仍存在三方面问题，一是PPP项目储备比较丰富，但是落实困难，这是一个普遍性问题，因为PPP对参与各方包括政府都提出了比较高的要求，这和管理水平有一定的关系。二是企业家反映，各地优质PPP项目基本上被国企垄断，民企要投入的PPP项目难度比较大，特别是取得好项目比较困难。三是有个别地方反映政府部门信用度比较差，有一些项目担心进去之后地方政府又改变了有关条件。

　　有社会资本方对21世纪经济报道记者表示，当前推广PPP，地方政府理念转换仍需时间。如成立的项目公司，社会资本虽控股，但一些地方政府仍较强势，掌握决策权;或者PPP合同已签，临时又更改回报率等。

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