新建PPP项目审批制度实务探讨

发布日期：2016-04-05来源：PPP知乎编辑：宋珍珍

[摘要]

　　中国财政科学研究院 赵阳光

　　根据我国相关法律法规，项目审批制度主要有审批制、核准制和备案制。审批制应用于政府投资项目，核准制应用于企业投资的重大项目和限制类项目，备案制应用于企业投资的其他项目。由于PPP模式是政府和社会资本风险共担、利益共享的全生命周期合作，在投资主体、资金来源、项目类型上存在混合性、复杂性和特殊性，导致各地在管理PPP项目投资时产生了诸多困惑。

　　目前，实践中对于新建PPP项目审批制度的理解主要有两种。一种是按是否有社会资本，如有社会资本就走核准或备案;另一种是按是否有政府投资，如有政府投资则一律审批。

　　上述两种理解在理论上都具有一定合理性，在实践中也具有简便性。但笔者认为，从实践的角度出发，应当以现有法律法规为准绳，对新建PPP项目类型进行细化，明确不同情况下适用的不同制度，以保证行为的合法性和合理性。根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号，以下简称《投资改革决定》)规定，“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制……”实施核准制的项目类型主要依据为2014年的《政府核准的投资项目目录》(以下简称《核准目录》)。《投资改革决定》下文又对政府投资做出了界定：“政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。”

　　因此可以确定，如PPP项目中有政府的资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息，则属于政府投资建设的项目，应当实行审批制;如PPP项目为使用者付费项目，并由社会资本自筹自建，不涉及财政资金的使用，则应根据《核准目录》及相关规定进一步确定适用核准制还是备案制。这里存在的难点在于，对于不涉及政府资本金注入、付费机制为政府付费或可行性缺口补助的新建PPP项目，应当如何定性。笔者认为，按照十八届三中全会的精神，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步简政放权，推动国家治理能力和治理体系的现代化。因此，由项目公司完成的融资、建设、运营行为应定性为企业自主投资行为，而非政府投资行为，若项目资本金中无政府或政府代表出资，即使涉及到财政资金的支付行为，也不应当适用审批制，应根据项目的公益性、重要性以及相关法律法规确定适用核准制或备案制。虽然审批制下涉及政府投资补助、转贷和贷款贴息方式的项目有一道“资金申请报告”的审批和把关，但目前财政部针对涉及财政承诺的PPP项目已经设计了财政承受能力评价，能够充分、科学及合理地评估财政的可持续性。

　　图1 新建PPP项目审批制度

　　审批制下涉及的审批文件主要有：项目建议书、可行性研究报告和开工报告。《决定》规定，“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作;采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。”因此，采取股权合作形式的新建PPP项目，仅需审批项目建议书和可行性研究报告。核准制下，项目公司仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。备案制下，项目公司依据省级人民政府的相关规定向当地的地方政府投资主管部门备案。

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