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平台公司在ppp收紧环境下的转型机遇

发布日期:2017-12-18来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   我国政府投融资平台公司产生于上世纪80年代末90年代初,为更好实现政府经营城市的功能,国务院要求政府投融资体制进行改革,即地方政府不再直接负责基础设施建设,而是将此类建设活动公司化,由此催生了政府投融资平台公司的建立。此后的2002年,以重庆、上海为代表的城市产生了一批政府投融资平台公司,并且在解决一些重大项目的融资难题中发挥了重要的作用,在这种背景下,各个地方政府纷纷借鉴和效仿来建立自己的平台公司,这样的背景促使政府投融资平台公司迅速崛起。而平台公司的真正繁荣始于2008年下半年,在4万亿投资的政策出台后,政府投融资平台公司的数量出现了剧烈的增加,此后平台公司继续大力快速发展,据初步统计,金融危机爆发后成立了将近5000个平台公司。这样的繁荣一直持续到2013年,全国政府性债务审计结果发现全国政府负有极重的责任债务,国家意识到平台的债务具有政府担保过多,融资平台负债过高、资金投向不清晰,增加了政府的隐性负债等风险并给政府带来了严重的财务负担,由此出台的43号文等文件的促使平台公司进行转型。

   可以看出,政府投融资平台的产生和目前的发展情况可以分为三个阶段,第一阶段是初始发展阶段,平台公司承担为政府筹资的功能并负责相应的基础设施建设,此时平台公司的债务由政府归还或者通过出售政府划拨的土地进行归还;第二阶段是平台公司开始转型的阶段,在认识到平台公司不能仅仅依靠政府划拨资金进行还债后,很多平台公司开始寻求更广的资金来源,此时的平台公司开始有了除土地收入外的收入例如广告费等,但是面对巨额的债务而言其收入来源仍旧比较匮乏;第三阶段是平台公司的全面转型阶段,此时平台公司积极响应国家政策,努力实现产融结合,增强自身的造血功能,增大经营性收入的来源以此来偿还其债务。

   地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施等公益性项目建设,而现在政府投融资平台公司正处于全面转型的时期,努力打造自身的核心业务以获得稳定的收入来源是平台公司任务的重点。

   二、PPP的发展和现状

   (一)PPP简介

   PPP(Public-Private-Partnership),即政府与社会资本合作模式,指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。广义的PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作,共享收益,共担风险。

   我国推广的PPP项目运作形式包括O&M,MC,BOT,TOT,ROT,BOO等多种类型,可见我国官方的PPP应为广义PPP。纵观我国整个PPP的发展历程,具体分为五个阶段,即1、上世纪80年代中期到1993年的探索阶段;2、1994年到2002年的试点阶段;3、2003年到2008年的推广阶段;4、2009年到2012年的反复阶段;5、2013年至今的普及阶段。

   然而从2013年至今,PPP项目爆发式增长使得平台公司的债务继续增加,由此产生的一系列问题引发了各种各样的风险,数据显示,截至2017年9月底,全国入库项目已有14220个,投资额17.8万亿元,如此高速的增长使得政府债务风险猛增,具体来看主要体现在以下几点:1、政策落实不到位:对于PPP项目财政支出责任不得超过当地财政预算支出10%的规定,一些地区把关不严、执行不力,有的地区PPP项目的财政支出责任已经接近10%的红线,个别地方已超过10%;2、混淆概念,监管困难:有的地区混淆了PPP模式与其他建设模式的概念,将PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段大力发展各类建设项目,盲目发展使得规模剧增由此导致PPP的监管变得愈加困难;3、民营企业参与程度低,政府变相兜底:据统计,目前的各类PPP项目中,大部分投资来源于央企,民营企业的参与度很低,PPP的初衷是利用社会资本来更好进行公共产品和服务的提供,而社会资本参与度低下由此导致PPP的实质仍然是政府进行债务偿还,并没有发挥PPP的是指作用。

   (二)与PPP有关的政策和会议

   2014年9月21日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)终结了政府融资平台时代,开启了一个PPP时代。文件的出台剥离了平台公司的政府融资职能,旨在堵暗道修明渠,推广使用PPP模式,强调地方政府要建立量力而行的观念,有多大能力办多大事。

   2014年11月财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和12月发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》从项目操作流程、创新金融支持等多层次多角度指导PPP项目运作实施,标志着PPP正从理论走向实践。

   2017年4月6日,财政部等六部门《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)进一步规范PPP,其中地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

   2017年5月28日,财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)中规定严格按照规定范围实施政府购买服务,将“货物”、“工程”以及“融资服务”纳入政府购买服务负面清单;严格规范政府购买服务预算管理,明确政府购买服务“先预算后购买”的原则;严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资,地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债、向非金融机构进行融资、帮助融资平台公司等企业融资。明确政府购买服务的融资主体是政府购买服务的承接主体,而不是政府。

   2017年11月1日,在上海召开的第三届PPP融资论坛中财政部金融司司长王毅提到,将组织开展PPP项目库集中清理,对不具备条件和没有规范开展“两个论证”的项目,特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不符合条件的以及过度依赖政府付费的PPP项目予以剔除。此时的PPP进入理性发展阶段,从重量向重质方向发展。

   2017年11月10日财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)进一步规范了PPP项目运作,提出严格新项目入库标准,对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制不得入库,未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开等的PPP项目进行集中清理。

   2017年11月21日国资委《关于加强中央企业PPP 业务风险管控的通知》(国资发财管[2017]192号)强调“实质大于形式”来加强对央企PPP的风险管控。分别对战略引领、集团管控、准入条件、项目质量、规模控制、债务风险、合作安排、风险共担进行了规定,其中净投资上限规定央企对PPP项目的净投资不得超过上年度集团合并净资产的50%,对于集团统一审批PPP业务,资产负债率高于85%的子公司不得开展PPP业务。

   可以看出,各类政策对PPP的管控逐步变紧,由开始的大力支持到近来的各种准入条件的设立、风险管控的加强和集中清理的实施,PPP正在不断收紧。

   三、PPP与平台公司转型

   从历史进程来看,2014年以来出台的43号、88号、50号以及87号文不断强化对地方债务管理的力度,明确规定理论上新发的城投债不再属于政府债务,各类文件都规范了平台公司的融资方式,加强各类债务的管理以收紧平台公司的各类融资。而近年来,由于PPP拥有巨大的优势,随着国内投融资体制改革的不断深入,越来越多的基础设施和公共服务领域项目转变为PPP项目,并且经过四年的蓬勃发展,截至2017年9月底,全国PPP入库项目合计14220个,累计投资额达17.8万亿元。可以说,我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。但在快速发展过程中,一些地方滥用PPP模式、甚至借PPP模式变相融资等不规范操作的问题日益凸显,加大了地方政府隐性债务风险。今年11月16日开始后的十天内,财政部规范PPP项目库管理的92号文、一行三会的资管新规以及国资委加强中央企业PPP业务风险管控的192号文,分别从项目库管理、融资行为和央企操作等不同角度,规范PPP项目运作,加强PPP领域风险管控,从地方政府和央企角度强调防范PPP异化为地方政府新的融资平台和防止推高央企的债务风险,一方面要清理项目库中地方政府违规举债担保以及不规范运作项目,一方面要央企做好事前经济性评估和严格规模控制。

   虽然近年来PPP正在快速发展,但从实践来看,PPP项目的实施对平台公司的转型仍然存在一些阻碍,具体来看体现在:

   1、PPP项目形成的的资产和收入未能改善平台公司的财务数据

   虽然PPP项目促进了平台公司的基础设施和公用事业投资运营的市场化,通过专业化运营能够有效降低各种开发成本并提高收益率,但是实际操作中,有的项目社会资本占有过高的比重,导致平台公司并不能获得可观的收入,而项目的资产也不能并入平台公司的报表一起核算,在项目完成后,平台公司可能只能获得很少的分红收入。这对平台公司大力发展自身经营业务提高造血功能产生了极大的阻碍,导致平台公司投入很多但是收效甚微,可以说是得不偿失。

   2、社会资本参与过少,政府资本仍占大头

   虽然有的项目社会资本占有极高的比重,但是对于很大一部分项目而言,社会资本的参与度很低。一方面来看,由于PPP项目期限长,而在项目实施过程中可能面临政府换届导致PPP项目的后续付费困难、执行困难等问题,此外由于PPP投向的是公益性或半公益性的基础设施建设项目,给社会资本带来的收益并不丰厚因此吸引力也不够,导致社会资本对PPP项目望而却步,另一方面,有的PPP项目的招标要求太高导致一些规模较小的社会资本虽想参与但是却受限于项目的高门槛要求,由此导致实践中PPP项目占大头的仍是政府资本,这与利用公私合营的形式撬动巨量社会资本,以帮助平台公司获得更多资金来源从而顺利转型的初衷大相径庭。由于社会资本对投资PPP的热度并不高,融资平台向社会资本不论是负债融资还是资产证券化融资都不会有效募集到可观的资金,导致PPP项目中大多数还是政府投入,对平台公司的转型并无利处。

   四、平台公司的转型机构

   1、完善公司治理结构。

   PPP项目的管控不断收紧,平台公司自身的治理结构也应做出相应调整。平台公司应根据相关法律和各类文件的要求,健全自身的法人治理结构,并根据需要设立专门的部门,引进专业化的管理人员,以符合PPP业务的不断收紧而对投融资平台公司做出有效的决策、管理的要求。

   2、合理转移债务和风险。

   目前的PPP项目资本结构中,仍是政府资本占多数,如真正开展PPP项目,平台公司应注意在参与PPP项目时不要承担过重的偿债任务,结合具体政策有效利用PPP项目的特性,注重撬动巨量社会资本,帮助平台公司获得更多资金来源,从而合理转移债务负担,做到真正的风险共担。 

   3、选择并设计适宜的项目

   由于目前在项目实施中,民营资本占比很少,因此需要在PPP项目设计时考虑整体给社会资本投资者带来的回报,使其达到足够的吸引力。此外可以以招投标的方式进行采购,目前PPP项目可以适用政府采购法规定的各种采购方式,如招投标采购、磋商性采购等等,但采用招投标的方式可充分发挥市场竞争优势,有利于平台公司进一步降低成本,寻找合适的合作伙伴。

   4、合理规划业务

   地方政府融资平台公司不能作为政府方或资本方参与PPP项目,但是剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司,是参与PPP项目有利的竞争者。有的平台公司可以考虑退出平台,以更好参与市场化竞争,从而实现顺利转型。

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