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环保PPP何处去 专家企业家研讨精华十二条

发布日期:2017-11-29来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   最近的财办金〔2017〕92号文、苏财金[2017]92号、国资发财管〔2017〕192号文等文件出台,风头似乎有所转向,规范、监管、风控成为当中的关键词,项目库成为管理的一大抓手。如何解读PPP新的政策动向?环保行业PPP将受到哪些影响?环保企业该如何应对?这一系列问题受到各方的高度关注。

  2014年以来,我国PPP掀起一波热潮。但与此同时,PPP数量多,质量层次不齐,部分地方出现大干快上、PPP泛化滥用现象。为此,国家近期与PPP有关的政策出现了一些新变化,尤其是最近的财办金〔2017〕92号文、苏财金[2017]92号、国资发财管〔2017〕192号文等文件出台,风头似乎有所转向,规范、监管、风控成为当中的关键词,项目库成为管理的一大抓手。如何解读PPP新的政策动向?环保行业PPP将受到哪些影响?环保企业该如何应对?这一系列问题受到各方的高度关注。为此,2017年11月26日,全国工商联环境商会和E20环境平台邀请众多PPP专家、环保企业及金融机构等业界精英进行了深入的解读和研讨。

   探讨会上,第一环节由E20环境平台PPP中心汤明旺介绍PPP最新政策要点;第二环节,参会专家分别就PPP政策动向及对环保行业的影响进行深度点评;第三环节,参会环保企业代表提出对政策及实操上遇到的问题和困惑,由专家进行专业解答。

   以下是本期PPP政策动向及环保前瞻内部研讨12条要点。

   一、规范是理性回归

   参会专家普遍认为,2014年以来的此轮PPP热潮中,PPP被地方寄予过高期望,因此出现过热的现象。因此,踩踩刹车、出台政策进行规范是意料之中。这种规范实际上是理性回归,本身对PPP事业长远、可持续发展是必要的,也是有利的。

   二、“三不”为基本原则

   如何对待当前的政策,包括财办金〔2017〕92号文、国资发财管〔2017〕192号文等政策文件,有专家给出“三不”原则的建议。第一是不奇怪。PPP过热的情况下,不可能不刹车,因为过热是不可持续的。第二是不要慌。原来本身就有很多红线,现在的政策是进一步强调,因此合规之下还能继续。第三是不要乱动。不要慌不择路,不要顶风作案。

   而对于部分部委及地方跟进出台政策,有专家建议要慎重,要注意拿捏力度。各方都在高度关注,每个动作都会被放大,被视为风向标。好比开车,踩急刹车很可能会出现别的问题,反而不好。

   三、核心看三大关系

   有专家指出,PPP未来走向何方,实际上核心还在于一直讨论的“三大关系”有没有实质性的变化。第一个是央地关系,也就是中央和地方财权与事权的关系有没有改变,要考虑分税制下地方需要GDP、需要建设、需要资金的现实。第二个是部委关系。实际上,部委之间的博弈局面有所减缓,都肩负防控地方风险的责任,因此实际上都在积极响应中央。第三个是市场主体和规则之间的博弈,要考虑规则强调规范、市场重在可行的实际。

   回到宏观层面,则是需要国家做好顶层设计,做好立法。因为没有上位法的保护,各个方面就会被行业、部委层出不穷的规范文件所影响,对各方都不利。

   四、不误读政府付费

   有参会专家特别强调,实际上即便是最严厉的地方政策,也没有说一刀切要禁止政府付费类项目。从某省的文件看,首先是看地方财政承受能力,如果财力允许,政府付费PPP还是可以做的。当然,如果财力有限,那会从严从紧控制政府付费类PPP。

   专家提醒,要把握中央部委政策的本意。比如国资委192号文对央企参与PPP实际上是开口的,而非封死的。什么都不能投,经济怎么发展。实际上,在中国,在某种程度上说,发展、GDP才是大写的,其他都是小写。所以一定是需要发展,需要投入钱的。政府付费不是不做了,而是怎么做的问题。

   五、识别不入库风险

   财办金〔2017〕92号明确了规范入库、清理出库的情形。参会的多位专家提醒,社会资本应高度关注入库事项。入财政库,还是发改库。就财政库而言,需要注意的是,已经入库不代表就安全,管理库不是“保险库”,也会有被清理出库的风险。PPP发动必然是地方事权,因此在一定程度上遵守地方政府的管理。比如有省份明确由省财政厅牵头,其他部门作为配合单位。不规范就不能入库,没入库就不能叫PPP。

   PPP项目如果未能入库或者被清理出库,将面临两个大问题,第一是不能列入财政预算。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知 》(财金[2015]166号)就明确规定:“未纳入综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出责任。” 第二是融资上将很难操作。入库是目前大部分金融机构对PPP项目放贷的前提条件之一。专家提醒,即便是传统特许经营项目或者新的类似项目,由于逐步财政管理规范,建议也入库保障安全。

   六、建议开展前期尽调

   鉴于不同地域、不同层级政府、不同项目条件等原因,有专家建议,借鉴国外企业重视项目前期尽职调查的做法,参与PPP项目时对项目所在地政府、项目相关情况进行深入调查,降低决策风险和投资风险。比如地方真实财力情况、过往履约情况、项目本身质量等等。以财政承受能力10%为例,实际上,10%实际上对政府还是企业都是安全阀。建议从公开信息及其他渠道全面评估地方政府的履约意愿、履约能力。

   有专家还指出,PPP合同等文件一定要做到尽可能公平、公正。因为不对等、有失公允的合同,实际上是处于不稳定状态。政府吃大亏,它肯定会想办法找回来;企业吃亏,兜不住,也会想办法比如申请调价或者其他方式维护自己的权益。因此,初衷要公平、合理,社会资本赚该赚的钱,不能抱有取得暴利的心态,否则合同风险就很大、地方政府肯定会有撕毁协议的强烈冲动。

   七、需正视融资问题

   有位专家指出,现在PPP其实最后基本都是金融机构的钱。所以在金融工作会议和十九大之后,去杠杆是大势所趋。社会资本用的是金融机构的钱,空手套白狼,那政府肯定要考虑怎么规范。要判断好形势,政策是一脉相承的。在投融资体制改革之下,加杠杆肯定会受到强的约束。

   有环保企业提到基金如何介入的问题。有专家解答认为,基金参与PPP实际上可以分为三种情形。一是基金自己直接进入。二是和央企等合作进入。这两种都是资本金,都是股权投资。三是以PE的方式进入。从目前情况看,基金参与PPP还是大方向,但在资管等新政策下,可能会有些收缩。

   此外,有专家补充指出,资本金穿透实际是要“砍”两个地方,一个是小股大债,一个是明股实债。小股大债肯定是受到严格控制的,明股实债的管理力度则有待观察。

   八、读准30%绩效捆绑

   外界不少人将财办金〔2017〕92号文中关于依效付费机制的规定,理解为可用性付费必须和绩效考核结果捆绑30%。但有专家提醒,特别注意不要主观判断,而是要看政策原文,原文是“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的”。因为可用性付费实际上还包括利息、利润等,因此这里“建设成本”的基数是相对较小的、而且是可以准确测算的。所以虽然和之前传的捆绑20%相比,比例上调到了30%,但基数实际上变小了。

   九、存量介入看流程

   多位专家就存量项目如何介入,尤其是有改扩建或提标改造成分的存量项目怎么参与,提出了自己的看法。

   有专家提醒,特别要注意流程的问题。一个是要不要招投标;一个是要不要补PPP的流程。有专家认为,关键要看原来的协议,是否排他性的或者不确定的。如果是原来的协议已经包括二期内容,那甚至可以申请单一来源采购。有个别项目则是采取邀请招标运作。

   关键还在于利益协调。以污水处理为例。比如保底量和价格,如何界定,需要一个程序、通过一定的谈判来完成。一种做法是把原来的放一边,就新的谈,但可能政府出于各种考虑,采取公开招标实施新的部分;另一种做法是政府和原来的社会资本适当妥协,政府解决比如原来定价过高的问题,企业则拿到新项目、核心利益没有损失,双方合作得以延续。

   十、积极探索专业创新

   有专家指出,PPP政策规范文件密集,其实更要求正视PPP项目创新的问题,发挥社会资本方能动性、创新的能力。比如第一个是项目条件的创新,在有限的内容上,思考怎么加上一些新的内容,比如一个湿地公园PPP,本来没有什么收益,但可以考虑加一些内容带来一定的运营收入。二是项目内容的创新。还有是融资条件、项目模式、能力建设等方面创新。不管是环保PPP,还是其他领域,都需要社会资本的创新能力。

   一位专家补充认为,可以用好社会资本发起这种方式。一方面写项目建议书,提供项目怎么做的思路和路径,这方面建议参照初步实施方案;另一方面要有财务测算。然后提交给政府部门,根据反馈进行完善,之后再由政府组织做物有所值、财政承受能力论证、编制实施方案。这种社会资本发起,是一般施工企业不擅长的,那么专业运营的社会资本获得项目的概率就会更高些。

   十一、环保PPP风口何在

   有专家指出,此前在某些环保项目上比如污水处理项目上也出现可用性付费+少量绩效付费的模式,这对建筑企业是好的,但对环保专业运营企业是不利的。过去建筑央企做建筑、施工,他们和专门做技术的环保企业,游戏规则和玩法是截然不同的。建筑央企考虑的是完成指标,只要不亏就行,再从融资赚点就行。但环保公司不同。所以新的政策出台对环保而言实际上是好事。而黑臭水体、海绵城市、水环境类PPP项目,投资规模大,如何设计怎么合规又能可行,值得大家探讨。

   有专家分析指出,PPP新政策之下,运营性、经营性强的领域如固废处理、污水处理,受到的影响很有限,安全系数高一些。而在黑臭水体等水环境治理领域,一方面因为治理压力和时限在,这类项目数量可能不会少;另一方面,由于财承严守“10%”和绩效捆绑30%等原因,项目内容可能会瘦身,比如和水环境治理本身关系不大的河道护坡、河滨小公园甚至道路等不会再包进去。此外,这类属于纯政府付费的项目,一定要看地域、看政府财力,比如中西部有些县就是吃饭财政,这里的10%和东部的10%是不一样的。

   对于黑臭水体、海绵城市等类型的PPP,可能需要创新,把具有运营性的项目(比如污水厂)捆绑进来。但纯商业性的东西难以捆绑,因为政府和社会资本对商业空间的判断是天差地别、不可能谈拢;土地捆绑进来的可能性更低,其商业模式很难突破。

   有参会的环保企业也表示,类似项目捆绑,要避免两个极端。一是把无关的东西包进来,会增加社会资本实施的难度,或者不得不采取松散的联合体进行参与,但实际绩效很难保障。二是实操中也存在过度分割的现象,比如一个河道治理的项目被分为好几个部分,有些采取EPC、有些是PPP,上下环节被拆散等,这也不利于系统集成,很难实现整体绩效,依效付费机制操作起来也会有很多问题。

   有多位专家一致认为,财办金〔2017〕92号文对于PPP绩效的高度关注,本质上是突出PPP的运营要素。过去建筑施工类企业进来其实主要是看施工利润。有专家指出,PPP的运营维护必须是有一定难度的,政府做不好的;规划集成设计、中间建设、末端维护运营,三者应该是丝丝入扣的关系。其次,长期运营维护的压力应当始终存在,不能纯工程导向。从行业长远发展来说,也应该是突出运营。因为企业长期关心运营,才能持续发展。现在有些建筑企业、施工企业也开始转运营,因为施工是一次性的,只有运营才是持续的。从这个角度来看,环保的未来主角肯定不是工程公司,而是专业化能力的运营公司。

   而对于192号文对于不同类型环保企业的影响,有专家认为社会资本应该有更理性的态度,因为发展靠的不是别人不来、不参与,而是作为企业自身能做、能更专业。从这个角度来说,环保企业如何强化自己的技术优势、运营实力至关重要。

   十二、绩效评审孕育新商机

   有专家认为,不少PPP项目涉及政府付费或可行性缺口补助,而财政上已经明确将全面实施绩效管理,且这种绩效考核的广度和深度都将得到强化。随着大量PPP项目陆续进入或即将进入运营期,政府对于社会资本/项目公司的运营绩效进行考核将催生新的商机。比如PPP运营维护绩效管理办法和实施细则编制、绩效评估、中期评估等,需要大量专业、技术基础。目前大部分政府机构可能不具备这种能力,因此会聘请专业第三方介入。

   总而言之,中国经济社会还需要发展,且新的路径已在十九大等报告中得以明确,PPP事业将行稳致远,环保风口仍在,且行且珍惜。

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