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PPP模式和传统政府融资模式有何实质性区别

发布日期:2016-05-31来源:网络来源编辑:靳明伟

[摘要]

   1.PPP模式和传统政府融资模式有何实质性的区别?

   简单来说,短期内来看,没有实质性区别。因为政府主导金融市场和投资环境的根基已经筑牢、规则已经确立。

   2.PPP模式和传统政府融模式有何理论上的区别?

   理论上来说,PPP模式和传统政府融资模式的关键区别,在于社会资本(民资)是否有机会参与传统由政府投资的项目(如发电厂、自来水工程、土地一级开发等),分享决策权与收益权。

   3.PPP模式和传统政府融资模式有何形式上的区别?

   根据近期国务院、财政部、发改委下发的一大堆文件,PPP和传统政府融资在形式上的区别极为繁复,细枝末节实难尽述。不过,要抓住整体脉络,仅需把握一点——融资主体的区别,通俗来讲就是“谁来借钱”的问题。从“传统政府融资模式”到目前的PPP,融资主体经历了如下变革。

   1第一阶段:

   政府自身作为融资主体。具体操作方式为中央政府发行国债(以前的国库券)。请注意,最开始国内的地方政府(各省、自治区、直辖市及以下等级政府)是不能作为融资主体的,地方政府债券(又叫“市政债券”)近期才开始试点。

   2第二阶段:

   地方政府融资平台作为融资主体。具体操作方式为地方政府出动自家人马组建公司(所谓的“地方政府融资平台”),公司向银行借钱(或者发行债券),进行投资建设。

   3第三阶段:

   项目公司作为融资主体。具体操作方式为融资平台独资或合资成立项目公司,项目公司采用BT、BOT等形式进行投资建设。请注意,上述方式可归类为广义的PPP,社会资本在这一阶段也开始有机会参与投资过程(采用参股项目公司的方式)。

   4第四阶段:

   混合所有制公司作为融资主体,也就是时下流行的狭义PPP模式。具体操作方式与第三阶段类似,但狭义PPP形式的关键点在于融资主体一定是混合所有制,或者说一定要有非当地政府成分。简简单单的一个借钱搞投资,为什么要弄出这么多花样来呢?

   二、PPP 模式和传统政府融资模式为什么会有这样的区别?

   11.政府为什么要借钱搞投资?

   理论上来讲,政府要通过融资方式、扩大财政赤字、透支未来税收进行投资建设的项目,一定是正面外部效应明显、具有重要公益性质的项目,也就是所谓“市场干不了的,政府来干。”可惜,这只是“西方的”经济理论,不是“中国特色的”经济理论。回溯历史,我国在建国初期,市场经济基础极端薄弱,基础设施建设百废待兴,第一届中央政府学习苏联老大哥的经验,采用了“计划经济模式”——市场干不了的,固然由政府来干;本来应该留给市场的,政府也顺道一肩挑。而一国的经济发展,往往具有惊人的历史惯性。时至今日,“大政府”经济模式在神州大地蔚然成风。无论是出于对权力(GDP数字对于完成政绩考核有重大意义,而扩大投资是地方政府拉动GDP最直接、最有效的方式),财富(征地拆迁、收费公路等项目具有可观的收益前景),还是荣誉(基础设施建设水平、城市物质面貌可以直接提升地方政府的公众形象)的追求,政府都有充足的动机,不惜扩大赤字,也要融资建设。

   2从传统政府融资模式到PPP模式,为何经历了这么多形式上的演变?

   某种意义上来说,政府融资模式的演变过程,也就是中央政府、地方政府、市场经济三方错综复杂的博弈过程。建国之初,市场尚处于襁褓期,国家经济完全由中央计划推动;中央政府凭自身意志决定经济运行的细枝末节,无疑是违背市场规律、极端低效的。改革开放的基本国策确立后,市场经济进入成长期,国内金融市场开始发育,中央政府通过行政手段直接干预经济的意愿减弱,转而通过发行国库券等方式,在市场规则框架下主导国家经济发展和社会建设。90年代末期,市场经济快速发展,中央政府影响各地方经济的方式逐步由台前转为幕后,地方政府紧抓契机,成功创新融资平台模式,巩固了对各自辖区经济的主宰地位。20世纪的第一个十年,地方政府对经济发展的控制权过度扩张,导致了政绩工程、土地经济等种种乱象。中央政府开始大力整顿地方政府融资平台问题。时至今日,BT、BOT等广义PPP模式的运用日臻成熟,但政府主导能源、土地、电力、通讯等经济生活最关键领域的“基本游戏规则”却并无二致。短期内,即便是财政部力推的新PPP模式,大抵也只是新瓶装旧酒;银行家们继续搞金融创新,与中央政府、监管部门玩着历久弥新的“猫抓老鼠”;至于各地方政府,该借钱借钱,该建设建设,虽然限制多了一点、门路窄了一点,办法总还是有的。

   最后,补充一条细节。财政部于去年年底印发PPP指南中,一条规定颇值得玩味——作为PPP模式主体的“社会资本”,“指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。也就是说,新PPP中规定的融资和运营主体、建设的决策方和受益方,倒不一定非要是民资不可,只要不受本级政府直接控制就行,其他各地、各级政府倒也是欢迎的。由此可见,中央政府固然有推动经济改革、“能给市场做的要尽量还给市场”的长远决心,也清清楚楚地看到了当前面临的最大威胁——不是市场经济不够茁壮,而是某些地方利益集团太过茁壮。至于新PPP推动的效果能有多大,能否抑制住无序建设、混乱发展的种种冲动,抑制后又会发生怎样的事情——也就是所谓的“长远来看”。

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